農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律機制構(gòu)建
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孟慶瑜1由 分享
關(guān)鍵詞: 城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境 政府主導(dǎo) 公眾參與
內(nèi)容提要: 政府在推進環(huán)境保護城鄉(xiāng)一體化進程中居于主導(dǎo)地位，而環(huán)境保護的社會性、復(fù)雜性需要廣泛的公眾參與和社會合作。以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過強化制度建設(shè)，實現(xiàn)政府主導(dǎo)與公眾參與的有效對接，將是推進我國農(nóng)村環(huán)境保護的有效機制。
伴隨農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展與進步，農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞也在加劇。無論是面源污染、點源污染，還是生態(tài)環(huán)境破壞，都已成為影響農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、制約城鄉(xiāng)一體化進程的嚴重障礙。
城鄉(xiāng)一體化進程對于生態(tài)環(huán)境保護的新要求
城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段，包含城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護的一體化：第一，城鄉(xiāng)環(huán)境保護重視程度一體化，即在觀念上樹立城市與農(nóng)村環(huán)保同等重要的理念，努力實現(xiàn)城市和農(nóng)村環(huán)保“兩手抓，兩手都要硬”。第二，城鄉(xiāng)環(huán)境保護管理體制一體化，即管理體制的設(shè)計一體化（針對城市和農(nóng)村的不同特點完善相應(yīng)的環(huán)境管理體制）和保障體系一體化（對城市和農(nóng)村的環(huán)保投入實現(xiàn)均等）。第三，城鄉(xiāng)環(huán)境保護法制建設(shè)一體化，即城市和農(nóng)村環(huán)保工作同樣有法可依。服務(wù)于城鄉(xiāng)環(huán)境保護法制建設(shè)的平等化，必須根據(jù)農(nóng)村環(huán)保的特點，制定專門的農(nóng)村環(huán)?；痉?，修訂與完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)體系。
農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護中的政府主導(dǎo)作用
政府的職能和資源占有優(yōu)勢決定了其在生態(tài)環(huán)境保護中的主導(dǎo)作用，這個作用不應(yīng)局限于城市，更應(yīng)當向農(nóng)村延伸。
政府作為與農(nóng)村環(huán)境保護的差距。第一，政府對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的短視?，F(xiàn)存的政績考核體制是以經(jīng)濟發(fā)展為重心的，缺乏對環(huán)境保護尤其是農(nóng)村環(huán)保的戰(zhàn)略性、長期性考慮。同時，政府將環(huán)保資金過多投向工業(yè)和城市，農(nóng)村環(huán)保幾乎享受不到環(huán)保專項資金的保障和先進環(huán)保技術(shù)的支持。第二，現(xiàn)行法律制度輕視農(nóng)村生態(tài)環(huán)保。雖然現(xiàn)行法律提出了農(nóng)村環(huán)保問題，但是缺乏針對性和可操作性規(guī)定，一些重要的農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域還存在空白。第三，農(nóng)村環(huán)境保護行政管理體制不科學(xué)?，F(xiàn)行環(huán)境保護體制過分強調(diào)政府在環(huán)境保護中的主導(dǎo)地位，忽視了公眾的參與，特別不利于公眾環(huán)境意識的培養(yǎng)。
消除差距，加強政府農(nóng)村環(huán)境保護法律職責。第一，創(chuàng)制與完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護政策法律體系。結(jié)合農(nóng)村生態(tài)環(huán)保的實際情況，在完善排污許可證制度、排污收費制度和環(huán)境影響評價制度的基礎(chǔ)上，加快建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護責任制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理考核制度和農(nóng)村環(huán)境應(yīng)急處置機制等。第二，建立健全農(nóng)村環(huán)境保護管理制度。政府要重視科學(xué)規(guī)劃在農(nóng)村環(huán)保中的重要作用，合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的布局，控制污染物排放。設(shè)立專門負責農(nóng)村環(huán)保的管理部門，明確職責，提高管理效率。第三，加大農(nóng)村環(huán)境保護資金投入，運用經(jīng)濟手段改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。堅持“污染者付費、開發(fā)者保護、受益者負擔”的原則，采取國家、集體、個人、外資多元投資的方式，保證穩(wěn)定有效的環(huán)保資金投入。積極引入市場機制，特別是要鼓勵個人出資參與農(nóng)村環(huán)境建設(shè)，探索建立生態(tài)環(huán)境效益補償機制。第四，加強農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管。建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管平臺和監(jiān)測體系，完善環(huán)境信息發(fā)布制度，嚴格建設(shè)項目環(huán)境管理，加大環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度，提高污染事故鑒定和處置能力。第五，加強農(nóng)村環(huán)境保護教育，培育公眾環(huán)保意識。針對文化素質(zhì)較低和環(huán)保意識較差的廣大農(nóng)村居民，政府應(yīng)“自上而下”發(fā)揮引導(dǎo)、教育職責，開展多層次、多形式的農(nóng)村環(huán)境知識宣傳和培訓(xùn)。
農(nóng)村環(huán)境保護中的公眾參與
環(huán)境問題的社會性、復(fù)雜性需要廣泛的公眾參與和社會合作，在可持續(xù)發(fā)展模式的指導(dǎo)下，公眾參與已成為各國環(huán)境保護的公共基調(diào)。①我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，同樣也需要各類團體和社會公眾的積極參與。
公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護尚存障礙。一是公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的意識欠缺。農(nóng)村居民隨意丟棄生活垃圾的現(xiàn)象很普遍，垃圾的分類處理更是無從談起。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，隨意使用化肥、農(nóng)藥造成水體、土壤污染的現(xiàn)象也大量存在。更有甚者為了眼前經(jīng)濟利益，盲目建設(shè)污染企業(yè)，使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受嚴重污染破壞。二是公眾的環(huán)境知情權(quán)缺失。我國現(xiàn)行法律缺乏環(huán)境知情權(quán)的規(guī)定，政府發(fā)布的環(huán)境狀況公報內(nèi)容單一，指標種類較少，特定地區(qū)的環(huán)境整體狀況和變動趨勢難以客觀反映出來；且因一些環(huán)境狀況指標技術(shù)性過強，不便于公眾理解，達不到應(yīng)有效果。三是公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護的救濟渠道不暢。我國法律規(guī)定有環(huán)境行政處理和環(huán)境訴訟兩種基本的環(huán)境糾紛解決機制，但由于現(xiàn)行環(huán)境訴訟制度對于起訴人資格規(guī)定過嚴、對證據(jù)的科學(xué)性要求過高、公益訴訟機制尚未健全、法律援助不到位，導(dǎo)致農(nóng)民因成本高昂而難以通過訴訟維護自身的環(huán)境權(quán)利。
開辟多方途徑，方便公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護。一要參與農(nóng)村環(huán)境立法。廣泛征求公眾意見，根據(jù)公眾關(guān)注的程度和理解程度，創(chuàng)造條件，使公眾參與制定完善防治飲用水污染，土壤污染，畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染，農(nóng)藥化肥污染，保護自然資源和發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等方面的法律法規(guī)。二要參與農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法。加強農(nóng)民的參與和監(jiān)督力度，糾正、限制執(zhí)法中的不當行為，減少群體性事件的發(fā)生；同時，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，利用村民自治的有利因素，建立一套自我管理、自我監(jiān)督和約束的農(nóng)村環(huán)保機制，提升廣大農(nóng)民對環(huán)保執(zhí)法的支持力度。三要參與農(nóng)村環(huán)境普法。加強普法工作，提高農(nóng)民的環(huán)境法律意識，使農(nóng)民自覺地參與環(huán)境決策、維護其環(huán)境權(quán)利。通過多種形式的環(huán)境法制宣傳，強化農(nóng)村干部和村民的集體榮譽感，積極參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
農(nóng)村環(huán)保：政府主導(dǎo)與公眾參與的有效對接
從目前我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的實際來看，環(huán)境問題的解決必須依靠政府與廣大民眾的傾力合作。②公眾參與并非公眾對抗政府的機制，而是優(yōu)化政府運行的機制。環(huán)境保護領(lǐng)域的公眾參與機制所反映的理念正是充分吸收公眾的智慧和力量，使環(huán)境保護得到真正的實現(xiàn)。③
政府主導(dǎo)與公眾參與實現(xiàn)對接的可行性。農(nóng)村環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，僅僅依托“政府管制型”的行政管理機制難以滿足需要，引入以公眾參與為助力的“互動型”環(huán)保新機制已是形勢所需。第一，政府主導(dǎo)對于公眾參與環(huán)境保護的引導(dǎo)、保障功能。一方面，政府引導(dǎo)公眾樹立正確的環(huán)保觀念，使公眾的環(huán)保意識不斷提高，最終在全社會形成統(tǒng)一的環(huán)境整體利益保護觀念。另一方面，政府為公眾參與環(huán)境保護提供制度保障。政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，履行其公共利益代表人的職責，開辟多種渠道為公眾參與環(huán)境決策提供制度保障，為公眾環(huán)境利益受到侵害時提供救濟保障。第二，公眾參與對于政府主導(dǎo)環(huán)境保護的補充、監(jiān)督功能。公眾參與環(huán)境保護不僅有助于克服政府職能的局限性，也對政府履行環(huán)保職能具有監(jiān)督作用。
政府主導(dǎo)與公眾參與有效對接的制度構(gòu)建。實現(xiàn)政府主導(dǎo)與公眾參與的有效對接需要相關(guān)法律制度的保障。第一，建立農(nóng)村環(huán)境污染源頭控制制度。政府把環(huán)境指標量化作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)立審查及項目引入審批的重要指標，采用稅收等一些財政手段引導(dǎo)企業(yè)，建立綠色生產(chǎn)、營銷體系；通過科學(xué)規(guī)劃村鎮(zhèn)布局、居住和生活排污公共設(shè)施建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)等提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；依法推進農(nóng)村土地集約利用，引進節(jié)約型的先進種植、養(yǎng)殖和灌溉技術(shù)，鼓勵農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用，支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。第二，建立公眾參與環(huán)境保護保障制度。一是建立環(huán)境信息公開制度，定期發(fā)布有關(guān)環(huán)境監(jiān)測信息和科技標準；二是建立公眾參與環(huán)境決策制度；三是建立環(huán)境公益訴訟制度。第三，建立建全環(huán)境保護社會監(jiān)督制度。一是建立專群結(jié)合的環(huán)境保護監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。各級政府要采取有效措施，多渠道、全方位、多層次進行宣傳發(fā)動，實行專門機關(guān)和群眾路線相結(jié)合，建立起“專群結(jié)合、點面結(jié)合”，全面覆蓋農(nóng)村的環(huán)境保護監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。二是建立政府環(huán)境保護績效評價和責任追究制度。完善監(jiān)督機制，積極組織和引導(dǎo)公眾充分發(fā)揮環(huán)保議事權(quán)，同時將政府環(huán)保職能的落實從某種程度上通過環(huán)境績效顯示出來，把環(huán)境績效納入每一級政府的政績考核體系之中。第四，建立環(huán)境保護社會教育機制。針對農(nóng)村居民的實際情況，一是將環(huán)保教育納入農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校教育，把環(huán)保知識寫入教材，培養(yǎng)中小學(xué)生的環(huán)境意識和環(huán)境責任感。二是各級政府加大力度，定期組織有針對性的農(nóng)村綠色生態(tài)教育，將環(huán)保法律宣傳，農(nóng)藥、化肥和企業(yè)排污的破壞性、危害性宣傳以及環(huán)保型農(nóng)業(yè)技術(shù)知識普及作為教育培訓(xùn)的主要內(nèi)容，增強農(nóng)民的環(huán)境意識。三是利用各種媒介進行宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民樹立“綠色消費觀”，節(jié)約資源，通過轉(zhuǎn)變消費模式，間接引導(dǎo)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變。
注釋:
①李摯萍：《環(huán)境法的新發(fā)展——管制與民主之互動》，北京：人民法院出版社，2006年，第15頁。
②史玉成：“環(huán)境公眾參與的現(xiàn)實基礎(chǔ)與制度生成要素——對我國環(huán)境保護公眾參與法律制度的思考”，《蘭州大學(xué)學(xué)報》，2008年第1期。
③孫佑海：“運用環(huán)境法治推動農(nóng)村環(huán)境保護”，《環(huán)境保護》，2008年第8期。
內(nèi)容提要: 政府在推進環(huán)境保護城鄉(xiāng)一體化進程中居于主導(dǎo)地位，而環(huán)境保護的社會性、復(fù)雜性需要廣泛的公眾參與和社會合作。以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過強化制度建設(shè)，實現(xiàn)政府主導(dǎo)與公眾參與的有效對接，將是推進我國農(nóng)村環(huán)境保護的有效機制。
伴隨農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展與進步，農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞也在加劇。無論是面源污染、點源污染，還是生態(tài)環(huán)境破壞，都已成為影響農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、制約城鄉(xiāng)一體化進程的嚴重障礙。
城鄉(xiāng)一體化進程對于生態(tài)環(huán)境保護的新要求
城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段，包含城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護的一體化：第一，城鄉(xiāng)環(huán)境保護重視程度一體化，即在觀念上樹立城市與農(nóng)村環(huán)保同等重要的理念，努力實現(xiàn)城市和農(nóng)村環(huán)保“兩手抓，兩手都要硬”。第二，城鄉(xiāng)環(huán)境保護管理體制一體化，即管理體制的設(shè)計一體化（針對城市和農(nóng)村的不同特點完善相應(yīng)的環(huán)境管理體制）和保障體系一體化（對城市和農(nóng)村的環(huán)保投入實現(xiàn)均等）。第三，城鄉(xiāng)環(huán)境保護法制建設(shè)一體化，即城市和農(nóng)村環(huán)保工作同樣有法可依。服務(wù)于城鄉(xiāng)環(huán)境保護法制建設(shè)的平等化，必須根據(jù)農(nóng)村環(huán)保的特點，制定專門的農(nóng)村環(huán)?；痉?，修訂與完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)體系。
農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護中的政府主導(dǎo)作用
政府的職能和資源占有優(yōu)勢決定了其在生態(tài)環(huán)境保護中的主導(dǎo)作用，這個作用不應(yīng)局限于城市，更應(yīng)當向農(nóng)村延伸。
政府作為與農(nóng)村環(huán)境保護的差距。第一，政府對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的短視?，F(xiàn)存的政績考核體制是以經(jīng)濟發(fā)展為重心的，缺乏對環(huán)境保護尤其是農(nóng)村環(huán)保的戰(zhàn)略性、長期性考慮。同時，政府將環(huán)保資金過多投向工業(yè)和城市，農(nóng)村環(huán)保幾乎享受不到環(huán)保專項資金的保障和先進環(huán)保技術(shù)的支持。第二，現(xiàn)行法律制度輕視農(nóng)村生態(tài)環(huán)保。雖然現(xiàn)行法律提出了農(nóng)村環(huán)保問題，但是缺乏針對性和可操作性規(guī)定，一些重要的農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域還存在空白。第三，農(nóng)村環(huán)境保護行政管理體制不科學(xué)?，F(xiàn)行環(huán)境保護體制過分強調(diào)政府在環(huán)境保護中的主導(dǎo)地位，忽視了公眾的參與，特別不利于公眾環(huán)境意識的培養(yǎng)。
消除差距，加強政府農(nóng)村環(huán)境保護法律職責。第一，創(chuàng)制與完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護政策法律體系。結(jié)合農(nóng)村生態(tài)環(huán)保的實際情況，在完善排污許可證制度、排污收費制度和環(huán)境影響評價制度的基礎(chǔ)上，加快建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護責任制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理考核制度和農(nóng)村環(huán)境應(yīng)急處置機制等。第二，建立健全農(nóng)村環(huán)境保護管理制度。政府要重視科學(xué)規(guī)劃在農(nóng)村環(huán)保中的重要作用，合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的布局，控制污染物排放。設(shè)立專門負責農(nóng)村環(huán)保的管理部門，明確職責，提高管理效率。第三，加大農(nóng)村環(huán)境保護資金投入，運用經(jīng)濟手段改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。堅持“污染者付費、開發(fā)者保護、受益者負擔”的原則，采取國家、集體、個人、外資多元投資的方式，保證穩(wěn)定有效的環(huán)保資金投入。積極引入市場機制，特別是要鼓勵個人出資參與農(nóng)村環(huán)境建設(shè)，探索建立生態(tài)環(huán)境效益補償機制。第四，加強農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管。建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管平臺和監(jiān)測體系，完善環(huán)境信息發(fā)布制度，嚴格建設(shè)項目環(huán)境管理，加大環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度，提高污染事故鑒定和處置能力。第五，加強農(nóng)村環(huán)境保護教育，培育公眾環(huán)保意識。針對文化素質(zhì)較低和環(huán)保意識較差的廣大農(nóng)村居民，政府應(yīng)“自上而下”發(fā)揮引導(dǎo)、教育職責，開展多層次、多形式的農(nóng)村環(huán)境知識宣傳和培訓(xùn)。
農(nóng)村環(huán)境保護中的公眾參與
環(huán)境問題的社會性、復(fù)雜性需要廣泛的公眾參與和社會合作，在可持續(xù)發(fā)展模式的指導(dǎo)下，公眾參與已成為各國環(huán)境保護的公共基調(diào)。①我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，同樣也需要各類團體和社會公眾的積極參與。
公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護尚存障礙。一是公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的意識欠缺。農(nóng)村居民隨意丟棄生活垃圾的現(xiàn)象很普遍，垃圾的分類處理更是無從談起。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，隨意使用化肥、農(nóng)藥造成水體、土壤污染的現(xiàn)象也大量存在。更有甚者為了眼前經(jīng)濟利益，盲目建設(shè)污染企業(yè)，使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受嚴重污染破壞。二是公眾的環(huán)境知情權(quán)缺失。我國現(xiàn)行法律缺乏環(huán)境知情權(quán)的規(guī)定，政府發(fā)布的環(huán)境狀況公報內(nèi)容單一，指標種類較少，特定地區(qū)的環(huán)境整體狀況和變動趨勢難以客觀反映出來；且因一些環(huán)境狀況指標技術(shù)性過強，不便于公眾理解，達不到應(yīng)有效果。三是公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護的救濟渠道不暢。我國法律規(guī)定有環(huán)境行政處理和環(huán)境訴訟兩種基本的環(huán)境糾紛解決機制，但由于現(xiàn)行環(huán)境訴訟制度對于起訴人資格規(guī)定過嚴、對證據(jù)的科學(xué)性要求過高、公益訴訟機制尚未健全、法律援助不到位，導(dǎo)致農(nóng)民因成本高昂而難以通過訴訟維護自身的環(huán)境權(quán)利。
開辟多方途徑，方便公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護。一要參與農(nóng)村環(huán)境立法。廣泛征求公眾意見，根據(jù)公眾關(guān)注的程度和理解程度，創(chuàng)造條件，使公眾參與制定完善防治飲用水污染，土壤污染，畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染，農(nóng)藥化肥污染，保護自然資源和發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等方面的法律法規(guī)。二要參與農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法。加強農(nóng)民的參與和監(jiān)督力度，糾正、限制執(zhí)法中的不當行為，減少群體性事件的發(fā)生；同時，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，利用村民自治的有利因素，建立一套自我管理、自我監(jiān)督和約束的農(nóng)村環(huán)保機制，提升廣大農(nóng)民對環(huán)保執(zhí)法的支持力度。三要參與農(nóng)村環(huán)境普法。加強普法工作，提高農(nóng)民的環(huán)境法律意識，使農(nóng)民自覺地參與環(huán)境決策、維護其環(huán)境權(quán)利。通過多種形式的環(huán)境法制宣傳，強化農(nóng)村干部和村民的集體榮譽感，積極參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
農(nóng)村環(huán)保：政府主導(dǎo)與公眾參與的有效對接
從目前我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的實際來看，環(huán)境問題的解決必須依靠政府與廣大民眾的傾力合作。②公眾參與并非公眾對抗政府的機制，而是優(yōu)化政府運行的機制。環(huán)境保護領(lǐng)域的公眾參與機制所反映的理念正是充分吸收公眾的智慧和力量，使環(huán)境保護得到真正的實現(xiàn)。③
政府主導(dǎo)與公眾參與實現(xiàn)對接的可行性。農(nóng)村環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，僅僅依托“政府管制型”的行政管理機制難以滿足需要，引入以公眾參與為助力的“互動型”環(huán)保新機制已是形勢所需。第一，政府主導(dǎo)對于公眾參與環(huán)境保護的引導(dǎo)、保障功能。一方面，政府引導(dǎo)公眾樹立正確的環(huán)保觀念，使公眾的環(huán)保意識不斷提高，最終在全社會形成統(tǒng)一的環(huán)境整體利益保護觀念。另一方面，政府為公眾參與環(huán)境保護提供制度保障。政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，履行其公共利益代表人的職責，開辟多種渠道為公眾參與環(huán)境決策提供制度保障，為公眾環(huán)境利益受到侵害時提供救濟保障。第二，公眾參與對于政府主導(dǎo)環(huán)境保護的補充、監(jiān)督功能。公眾參與環(huán)境保護不僅有助于克服政府職能的局限性，也對政府履行環(huán)保職能具有監(jiān)督作用。
政府主導(dǎo)與公眾參與有效對接的制度構(gòu)建。實現(xiàn)政府主導(dǎo)與公眾參與的有效對接需要相關(guān)法律制度的保障。第一，建立農(nóng)村環(huán)境污染源頭控制制度。政府把環(huán)境指標量化作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)立審查及項目引入審批的重要指標，采用稅收等一些財政手段引導(dǎo)企業(yè)，建立綠色生產(chǎn)、營銷體系；通過科學(xué)規(guī)劃村鎮(zhèn)布局、居住和生活排污公共設(shè)施建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)等提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；依法推進農(nóng)村土地集約利用，引進節(jié)約型的先進種植、養(yǎng)殖和灌溉技術(shù)，鼓勵農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用，支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。第二，建立公眾參與環(huán)境保護保障制度。一是建立環(huán)境信息公開制度，定期發(fā)布有關(guān)環(huán)境監(jiān)測信息和科技標準；二是建立公眾參與環(huán)境決策制度；三是建立環(huán)境公益訴訟制度。第三，建立建全環(huán)境保護社會監(jiān)督制度。一是建立專群結(jié)合的環(huán)境保護監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。各級政府要采取有效措施，多渠道、全方位、多層次進行宣傳發(fā)動，實行專門機關(guān)和群眾路線相結(jié)合，建立起“專群結(jié)合、點面結(jié)合”，全面覆蓋農(nóng)村的環(huán)境保護監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。二是建立政府環(huán)境保護績效評價和責任追究制度。完善監(jiān)督機制，積極組織和引導(dǎo)公眾充分發(fā)揮環(huán)保議事權(quán)，同時將政府環(huán)保職能的落實從某種程度上通過環(huán)境績效顯示出來，把環(huán)境績效納入每一級政府的政績考核體系之中。第四，建立環(huán)境保護社會教育機制。針對農(nóng)村居民的實際情況，一是將環(huán)保教育納入農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校教育，把環(huán)保知識寫入教材，培養(yǎng)中小學(xué)生的環(huán)境意識和環(huán)境責任感。二是各級政府加大力度，定期組織有針對性的農(nóng)村綠色生態(tài)教育，將環(huán)保法律宣傳，農(nóng)藥、化肥和企業(yè)排污的破壞性、危害性宣傳以及環(huán)保型農(nóng)業(yè)技術(shù)知識普及作為教育培訓(xùn)的主要內(nèi)容，增強農(nóng)民的環(huán)境意識。三是利用各種媒介進行宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民樹立“綠色消費觀”，節(jié)約資源，通過轉(zhuǎn)變消費模式，間接引導(dǎo)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變。
注釋:
①李摯萍：《環(huán)境法的新發(fā)展——管制與民主之互動》，北京：人民法院出版社，2006年，第15頁。
②史玉成：“環(huán)境公眾參與的現(xiàn)實基礎(chǔ)與制度生成要素——對我國環(huán)境保護公眾參與法律制度的思考”，《蘭州大學(xué)學(xué)報》，2008年第1期。
③孫佑海：“運用環(huán)境法治推動農(nóng)村環(huán)境保護”，《環(huán)境保護》，2008年第8期。