政府干預(yù)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思考(2)

三、從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中政府干預(yù)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為存在的問(wèn)題及其解決思路
（一）政府的罰款行為存在機(jī)會(huì)主義問(wèn)題
機(jī)會(huì)主義 [2] [2]是隨著“委托？——代理”問(wèn)題的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要問(wèn)題之一。“當(dāng)人們按他人要求行動(dòng)且代理人比委托人更了解運(yùn)營(yíng)情況時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生委托——代理問(wèn)題。這時(shí)，代理人有可能按自己的利益行事并忽略委托人的利益。” [3] [3]政府是由公民選舉出來(lái)的為自己利益服務(wù)并作出相關(guān)決策的代理人，理應(yīng)以委托人的利益為自己行為的準(zhǔn)則。但由于委托人對(duì)代理人的行為細(xì)節(jié)不了解或者保持“理性的無(wú)知”， [4] [4]導(dǎo)致代理人可以機(jī)會(huì)主義的行事而不受懲罰。如果委托人想知道代理人在干什么，就需要耗費(fèi)很高的監(jiān)督成本（因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱）。
《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》當(dāng)中政府的罰款行為就存在著嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》應(yīng)當(dāng)調(diào)整平等競(jìng)爭(zhēng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，當(dāng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為出現(xiàn)后，應(yīng)由正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者雙方通過(guò)合法途徑解決。通常不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為出現(xiàn)后，政府便以罰款的手段對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)行干預(yù)，筆者認(rèn)為，此時(shí)，政府便充當(dāng)了正當(dāng)經(jīng)營(yíng)者的代理人。由于受到不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為損害的競(jìng)爭(zhēng)者可能很多，損失有大有小，不可能都去關(guān)注政府是怎么代表他們懲罰不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者的，而且他們有理由相信（基于政府的公信力）政府會(huì)代表他們的利益行事?？墒聦?shí)是，政府利用委托人“理性的無(wú)知”，通過(guò)罰款行為，獲得自身的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)，由于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者所承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其通過(guò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為獲得的非法利潤(rùn)，所以便欣然接受政府的罰款。政府與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者之間形成了一種“雙贏”的局面，委托人的合法利益受到了雙重侵犯，原來(lái)只是受到不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者的侵害，現(xiàn)在政府也成為了正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者利益的變相侵害者。
由此可見，政府對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者的罰款行為存在著嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義，如果沒有完善的懲罰機(jī)制，則會(huì)導(dǎo)致其因?yàn)槔孚呄蚨鴵p害競(jìng)爭(zhēng)者的合法利益，破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。
如果讓競(jìng)爭(zhēng)者之間自行調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，則可以有效排除競(jìng)爭(zhēng)者與政府之間的“委托——代理”關(guān)系，解決機(jī)會(huì)主義對(duì)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者合法利益的侵害問(wèn)題。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)者參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就是為了追求自身利益的最大化，他們之間是天然的對(duì)立關(guān)系，只要一方發(fā)現(xiàn)對(duì)方實(shí)施了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的違法行為，侵害到了自己的經(jīng)濟(jì)利益，必然會(huì)充分利用法律賦予自己的權(quán)利，通過(guò)司法途徑，有效維護(hù)自己的合法利益，這也從實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法公平公正的理念。
（二）政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)存在知識(shí)不足，從而導(dǎo)致直接干預(yù)的成本高昂
政府作為代理人，進(jìn)行各項(xiàng)代理行為都需要考慮代理成本。成本理論也是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的成本理論主要包括排他成本、協(xié)調(diào)成本、交易成本、組織成本、服從成本等。政府的代理成本指政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的資源代價(jià)。 [5] [5]筆者認(rèn)為，政府代理成本的重要構(gòu)成因素之一就是政府認(rèn)知能力的缺陷性。
傳統(tǒng)的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)靠簡(jiǎn)單地假設(shè)“完備知識(shí)”，而將知識(shí)問(wèn)題束之高閣。但制度經(jīng)濟(jì)學(xué)并不以“完備知識(shí)”假設(shè)為基礎(chǔ)，而是將知識(shí)的不足——無(wú)知——作為人類存在的必要組成部分。它認(rèn)為，人類在開發(fā)驗(yàn)證和應(yīng)用知識(shí)上只具備有限的能力，無(wú)知是人類存在的一個(gè)構(gòu)造性要素（即知識(shí)問(wèn)題）。政府和其他人一樣，同樣會(huì)受制于知識(shí)上的不足。 [6] [6]
根據(jù)上述制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府同其他人一樣存在認(rèn)知缺陷，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)每天都在發(fā)生變化，政府不可能全面的掌握市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)知識(shí)，以備不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為發(fā)生時(shí)及時(shí)作出反應(yīng)。
從掌握市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)信息的角度來(lái)說(shuō)，政府也會(huì)存在信息不足問(wèn)題，補(bǔ)全信息同樣需要成本。假設(shè)政府有多種實(shí)施反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的具體方案，當(dāng)具體的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為發(fā)生后，究竟實(shí)施哪種方案更可行更有效？弄清答案的惟一途徑只能是實(shí)施每一個(gè)方案。因?yàn)檎谶M(jìn)行決策時(shí)需要知識(shí)，并要在各種可選方案中做有意識(shí)的選擇。為了做出合理選擇，必須了解各種可選方案，這就需要獲取不同方案的所有信息，而“信息成本是從一無(wú)所知變?yōu)闊o(wú)所不知的成本，極少有交易者能負(fù)擔(dān)得起這一全過(guò)程”。 [7] [7]同時(shí)，政府在獲取他們認(rèn)為可以做出選擇的信息上，政府工作人員也會(huì)受到其經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人喜好的引導(dǎo)。有時(shí)經(jīng)驗(yàn)將會(huì)使他們免于在信息收集上浪費(fèi)過(guò)多的精力。最終，在某些場(chǎng)合，政府很可能做出最后發(fā)現(xiàn)是錯(cuò)誤的決策。
在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)中，國(guó)家一般不直接參與競(jìng)爭(zhēng)，它對(duì)單個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為無(wú)從了解，也沒有必要了解。當(dāng)未發(fā)生不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件時(shí)，它對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)行為保持著理性的無(wú)知，一旦發(fā)生不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，就需要政府及時(shí)作出反應(yīng)，組織專門的力量對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)控和調(diào)查，通過(guò)彌補(bǔ)原先對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為保持“理性的無(wú)知”所缺乏的相關(guān)市場(chǎng)信息后，再對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行懲罰，不僅使反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的成本大大提高，也未能及時(shí)有效的抑制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。
與政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中消極被動(dòng)地掌握市場(chǎng)信息相反，競(jìng)爭(zhēng)者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就是為了獲取利潤(rùn)最大化，他們對(duì)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的了解會(huì)隨著市場(chǎng)的變化而變化，處于一種動(dòng)態(tài)的掌握之中，不法經(jīng)營(yíng)者實(shí)施了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，最先發(fā)現(xiàn)的肯定是利益受損者而不是政府部門，如果《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》進(jìn)一步完善民事責(zé)任的立法，賦予利益受損者更多的直接訴權(quán)，他們就可以直接對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者提起訴訟，由法院立案審查，會(huì)更加公平有效。
（三）《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)政府行為的懲罰機(jī)制不完善，使政府干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)的行為具有隨意性
制度是眾所周知的、由人創(chuàng)立的規(guī)則，其目的在于抑制人們有可能的機(jī)會(huì)主義行為。它們都對(duì)不服從行為實(shí)施某種懲罰。 [8] [8]所以懲罰功能是一項(xiàng)制度不可缺少的部分。沒有懲罰的制度是無(wú)用的，只有運(yùn)用懲罰，才能使個(gè)人的行為變得較可預(yù)見。
德國(guó)著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者柯武剛、史漫飛在《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中將制度按照起源不同劃分為內(nèi)在制度和外在制度。內(nèi)在制度指依靠人類長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)而形成的規(guī)則被足夠多的人采用，被長(zhǎng)期保持下去，通行于整個(gè)共同體。外在制度不同于內(nèi)在制度，是由一個(gè)主體設(shè)計(jì)出來(lái)并強(qiáng)加于共同體的。
內(nèi)在制度與外在制度的懲罰機(jī)制是不同的。作為“軟制度”的內(nèi)在制度，通常以共同體中其他成員的非正式懲罰為實(shí)現(xiàn)方式，具有可變異性，且大多靠共同體成員的自覺遵守。外在制度總是隱含著某種自上而下的等級(jí)制，往往借助于暴力的正式懲罰為其實(shí)現(xiàn)方式。另外，筆者認(rèn)為，任何主體受到的懲罰都必須與其違反制度的獲利相當(dāng)，否則，懲罰將形同虛設(shè)。
《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是國(guó)家自上而下制定的法律，屬于外在制度，因此，需要借助國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，它所涉及的法律關(guān)系主體無(wú)論是執(zhí)法主體還是競(jìng)爭(zhēng)法律關(guān)系的主體都應(yīng)當(dāng)有正式的懲罰機(jī)制，而且這種懲罰機(jī)制需要與其違法成本成正比。
作為調(diào)整平等經(jīng)營(yíng)者之間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的法律規(guī)范，民事責(zé)任應(yīng)當(dāng)是主要的責(zé)任承擔(dān)方式。在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中，雖然對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主體規(guī)定了民事責(zé)任，但行政責(zé)任卻是主要的責(zé)任承擔(dān)方式。對(duì)政府實(shí)施干預(yù)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》法律規(guī)范中僅有三條涉及。第三十條規(guī)定了政府及其主管部門違法的責(zé)任，主要是針對(duì)政府限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，責(zé)任承擔(dān)方式為行政處分。這是政府自己違反《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》所受到的處罰——內(nèi)部處分，明顯就將其地位與其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行了區(qū)分。第三十一條是專門針對(duì)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法主體規(guī)定的責(zé)任：“監(jiān)督檢查不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，給予行政處分。”由此看來(lái)，執(zhí)法主體受到的仍是行政處分。第三十二條簡(jiǎn)要的規(guī)定了包庇者的刑事責(zé)任，具體責(zé)任的追究機(jī)制完全交給了刑法。
《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是由各級(jí)工商行政部門來(lái)實(shí)施，而工商行政管理部門屬于省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，這種情況下，如何公正地執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)法，監(jiān)督企業(yè)進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)呢？而且受到的懲罰大多數(shù)都是內(nèi)部的行政處分，有多少違法的工商行政管理部門受到過(guò)處分，受到處分后又有多少部門能獨(dú)立公正的進(jìn)行執(zhí)法？
所以，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中對(duì)政府干預(yù)行為的懲罰機(jī)制還相當(dāng)不完善，僅規(guī)定其承擔(dān)行政處分責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，受到的處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其違法成本，使得政府可以隨意的進(jìn)行執(zhí)法，擾亂正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的執(zhí)行將得不償失。故筆者認(rèn)為，在理清《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》所調(diào)整的法律關(guān)系的前提下，明確政府在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中的地位和作用，對(duì)其干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)的行為制定嚴(yán)格的懲罰機(jī)制是修訂《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的主要方向。
四、結(jié)語(yǔ)
從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，政府的職能通常是：（1）保護(hù)公民的各項(xiàng)自由；（2）生產(chǎn)共享品；（3）再分配產(chǎn)權(quán)。政府干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)似乎不是其主要職責(zé)，但由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還不完善，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)必不可少。另外一方面，賦予了其干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)有對(duì)應(yīng)的制度限制其權(quán)力的運(yùn)用。具體到《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，筆者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)位居反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律關(guān)系的二線，由市場(chǎng)主體自我調(diào)節(jié)為主，使《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》真正成為一部調(diào)整經(jīng)營(yíng)者之間平等競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的法律，而不是調(diào)整國(guó)家與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系。另外，對(duì)政府為了有效維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序而實(shí)施的干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，應(yīng)當(dāng)在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》或者是其配套法律法規(guī)中規(guī)定完善的懲罰機(jī)制，使政府行為受到相應(yīng)的規(guī)制。
注釋:
[1]轉(zhuǎn)引自：周新軍：“淺談法定主義抑或自由裁量——論我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的界定”，http://www.studa.net/jingjifa/100527/16334946-2.html。2010-10-17訪問(wèn)。
[2]機(jī)會(huì)主義：描述人們追求最大化滿足的短期行為。它不顧及這類行為對(duì)他人的影響，也不顧及一個(gè)共同體內(nèi)公認(rèn)的行為規(guī)范。這種行為具有離心性的、從而有害的長(zhǎng)期后果，它使人們的行為在長(zhǎng)期內(nèi)變得難以預(yù)見。制度永遠(yuǎn)包含著懲罰，其作用就在于抑制機(jī)會(huì)主義。
[3]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館2001年版，第80頁(yè)。
[4]理性的無(wú)知：指人們?cè)诿鎸?duì)信息搜尋上的成本和不確定性時(shí)，不獲取某些知識(shí)的行為。從時(shí)間、努力和資源的角度來(lái)看，獲取信息和分析新知識(shí)都是代價(jià)高昂的。因此，無(wú)人愿意獲取復(fù)雜運(yùn)作所需要的全部知識(shí)。相反，人們更愿意通過(guò)自己與他人的交往，設(shè)法利用他人的知識(shí)。實(shí)際上，在知識(shí)搜尋成本高昂而成果又不確定的情況下，人們只獲取特定的部分信息并保留對(duì)其他信息的無(wú)知是合乎理性的。
[5]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館2001年版，第156頁(yè)。
[6]張旭娟,姚金菊,劉守仁：“政府行為規(guī)制的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”，載《政法論壇（中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2004年第四期。
[7]張旭娟,姚金菊,劉守仁：“政府行為規(guī)制的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”，載《政法論壇（中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2004年第四期。
[8]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2001年版，第109頁(yè)