經(jīng)濟(jì)法的論文參考
以國家與市場良性互動和最佳契合為自身出發(fā)點和規(guī)范對象，經(jīng)濟(jì)法合理構(gòu)建了國家權(quán)力作用經(jīng)濟(jì)生活的基本法律秩序。下文是學(xué)習(xí)啦小編為大家搜集整理的經(jīng)濟(jì)法的論文參考的內(nèi)容，歡迎大家閱讀參考!
經(jīng)濟(jì)法的論文參考篇1
淺析城市公益性房屋拆遷補償法律制度
引言
實踐中，公益性房屋拆遷主要包括城市公益性房屋拆遷和農(nóng)村公益性房屋拆遷。二者在拆遷處理操作過程中，存在許多不同的地方，而且相關(guān)的法律適用也不盡相同。目前實踐中遇到問題最多的還是城市公益性房屋拆遷。本文研究的對象也是城市公益性房屋拆遷的補償問題。
城市公益性房屋拆遷的初衷是為了提高人們的生活水平、改善人們的生活環(huán)境、促進(jìn)城市繁榮發(fā)展。雖然是為了如此美好的目標(biāo)，但是全國許多城市在實際操作中卻出現(xiàn)大量因拆遷糾紛引起的上訪、起訴、群體性事件，久拆不遷的“釘子戶”現(xiàn)象也屢見不鮮，某些地方甚至還出現(xiàn)了自焚等過激行為，這些現(xiàn)象與目前倡導(dǎo)的“和諧社會”大相徑庭，嚴(yán)重影響了社會的穩(wěn)定?；蛟S有些人會把事件的發(fā)生歸究于拆遷本身，對此筆者不敢茍同，因為拆遷是城市化過程中不可避免的現(xiàn)象，其本身是無可指責(zé)的。筆者通過分析發(fā)現(xiàn)大多數(shù)拆遷糾紛都是由于在拆遷補償中對被拆遷人利益保護(hù)不夠所引起的，拆遷補償是拆遷糾紛的焦點所在，同時也是城市公益性房屋拆遷活動的核心內(nèi)容。
關(guān)于拆遷補償?shù)姆芍贫?，國?wù)院頒布了《城市公益性房屋拆遷管理條例》，并進(jìn)行了多次修訂;與此同時各地區(qū)也都制訂出相應(yīng)實施辦法，試圖不斷進(jìn)行改進(jìn)和完善拆遷補償?shù)姆芍贫?，但是現(xiàn)在看來這些法律制度還是存在一定的漏洞，不斷出現(xiàn)的拆遷惡性事件就是最好的印證。因此重新對我國現(xiàn)行房屋拆遷補償?shù)姆芍贫冗M(jìn)行梳理，對包括《城市公益性房屋拆遷管理條例》在內(nèi)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章中涉及補償?shù)牟糠诌M(jìn)行規(guī)范分析，從中找出現(xiàn)行法律制度存在的缺陷與不足，并將其完善，將具有極其重要的現(xiàn)實意義和實踐價值。
一、公益性城市公益性房屋拆遷補償?shù)姆梢?guī)定對于城市公益性房屋拆遷補償?shù)姆梢?guī)定，從我國的憲法、法律、行政法規(guī)到地方性法規(guī)、規(guī)章等都可以找到相應(yīng)的規(guī)定，具體內(nèi)容如下：
(一)憲法的規(guī)定
我國憲法第22條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”這是現(xiàn)行憲法第一次對因公共利益的需要而對公民私有財產(chǎn)的征收(用)明確規(guī)定了補償制度，將對公民私有財產(chǎn)的保護(hù)上升到了憲法高度，同時也為城市公益性房屋拆遷補償提供了憲法依據(jù)。
(二)法律的規(guī)定
我國現(xiàn)行的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的公益性房屋及其他不動產(chǎn)”“征收單位、個人的公益性房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”.《物權(quán)法》是指導(dǎo)城市公益性房屋拆遷補償工作的最新法律文件，該法律除了明確征收公益性房屋應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償外，還明確規(guī)定征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！段餀?quán)法》的出臺，使得我國城市公益性房屋拆遷補償有了更高位階的法律依據(jù)。
(三)行政法規(guī)的規(guī)定
目前指導(dǎo)我國城市公益性房屋拆遷補償工作的最主要法律文件是國務(wù)院的《城市房屋拆遷管理條例》，該條例于1991年3月22日頒布，2001年國務(wù)院對其進(jìn)行了修正，修正后的新條例于2001年11月1日起施行。新《條例》對補償?shù)姆秶⒎绞脚c標(biāo)準(zhǔn)作了相應(yīng)的規(guī)定。
1.關(guān)于補償范圍。補償范圍是確定拆遷行為給被拆遷人所造成的損失中哪些財產(chǎn)權(quán)利應(yīng)依法給予補償。新《條例》規(guī)定，我國目前城市公益性房屋拆遷補償?shù)姆秶ㄋ膫€部分：公益性房屋、公益性房屋的附屬物、收益及拆遷費用。
2.關(guān)于補償方式。新《條例》規(guī)定城市公益性房屋拆遷補償?shù)姆绞接袃煞N：一是貨幣補償，二是產(chǎn)權(quán)調(diào)換。
3.關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)。新《條例》規(guī)定了三個主要標(biāo)準(zhǔn)，即區(qū)位標(biāo)準(zhǔn)、用途標(biāo)準(zhǔn)及建筑面積標(biāo)準(zhǔn)。
(四)地方性法規(guī)的規(guī)定
除國務(wù)院的《城市公益性房屋拆遷管理條例》中有關(guān)拆遷補償?shù)囊?guī)定外，地方在國家授權(quán)的范圍內(nèi)結(jié)合本地的實際情況也紛紛制定、發(fā)布了自己的拆遷辦法或者細(xì)則。如《北京市城市公益性房屋拆遷管理辦法》、《上海市城市公益性房屋拆遷管理實施細(xì)則》、《江蘇省城市公益性房屋拆遷管理條例》等等。
(五)其它法律規(guī)定
除此之外，建設(shè)主管部門頒布了大量的規(guī)章和規(guī)定，如《公益性房屋拆遷證據(jù)保全規(guī)則》、《城市公益性房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》，《城市公益性房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)公益性房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》等;司法部和最高人民法院為規(guī)范拆遷行為與拆遷訴訟，也出臺了相關(guān)規(guī)定和司法解釋，如《最高人民法院關(guān)于受理公益性房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復(fù)》。這些都對城市房屋拆遷補償工作起到一定的指導(dǎo)作用。
二、公益性城市公益性房屋拆遷補償法律制度的缺陷拆遷是城市化建設(shè)中的普遍現(xiàn)象，但由于在我國現(xiàn)有立法中，對拆遷的原則、條件、程序和補償問題規(guī)定得不夠明晰或合理，致使拆遷中被拆遷人利益受侵犯的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，甚至發(fā)生惡性事件。雖然近年來在公益性房屋拆遷補償方面出臺了不少的規(guī)定以解決現(xiàn)實存在的拆遷問題，但現(xiàn)狀仍不樂觀，各地因公益性房屋拆遷而產(chǎn)生的糾紛仍是不斷，拆遷仍是社會關(guān)注的一個熱點問題。我國現(xiàn)行的公益性房屋拆遷補償制度無論在理論上還是實踐中，都存在一定的缺陷和不足，只有深入分析存在的問題，才能具有針對性的解決問題，從而完善我國的城市公益性房屋拆遷補償。
(一)立法層面上的缺陷
1.立法未對補償原則作出明確的統(tǒng)一規(guī)定
法律的基本原則，對于每一個法律制度來說，都是必不可少的，它為法律制度提供某種基礎(chǔ)或本源的綜合性的、指導(dǎo)性的價值準(zhǔn)則或規(guī)范，它有助于準(zhǔn)確地適用和理解法律條文并可以補充法律條文的不足，因此確立拆遷補償?shù)幕驹蝻@得尤為重要，它能夠?qū)Σ疬w補償工作起到原則性指導(dǎo)作用，并且有助于理解拆遷補償?shù)南嚓P(guān)條文。目前我國關(guān)于公益性房屋拆遷補償?shù)脑瓌t沒有一個明確的統(tǒng)一原則，《土地管理法》第58條中規(guī)定適當(dāng)補償原則，《城市房地產(chǎn)管理法》第19條規(guī)定相應(yīng)補償原則，《城市私有公益性房屋管理條例》第4條規(guī)定合理補償原則，《物權(quán)法》規(guī)定公平補償原則。然而在《城市公益性房屋拆遷管理條例》甚至是《憲法》這些本應(yīng)該對該問題給出個明確規(guī)定的法律法規(guī)里根本沒有提及補償原則。由于缺乏一個統(tǒng)一的規(guī)定，在實際操作中就會出現(xiàn)同樣的拆遷得到不同的補償，公民的私有財產(chǎn)不能得到平等補償，這樣就更加容易引起糾紛，導(dǎo)致諸多社會問題的發(fā)生。
2.《城市公益性房屋拆遷管理條例》法律地位尷尬按照《立法法》第8、9條的規(guī)定，凡涉及民事基本權(quán)利制度的規(guī)定，包括“對非國有財產(chǎn)的征收”、“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”等，是只能由“基本法律”來進(jìn)行調(diào)整的。在城市公益性房屋拆遷中，被拆遷公益性房屋作為被拆遷人的私有財產(chǎn)，即非國有財產(chǎn)，如果要對其進(jìn)行征收，就必須通過制定法律而且也只能通過法律來進(jìn)行。而我國現(xiàn)行的對拆遷工作起重要指導(dǎo)作用的《城市公益性房屋拆遷管理條例》卻只是一部行政法規(guī)，并不是一部法律。此外，根據(jù)我國《憲法》第62條的規(guī)定，基本法律的制定主體只能是全國人民代表大會。城市公益性房屋拆遷作為一種“對非國有財產(chǎn)的征收”行為，涉及到對被拆遷人和公益性房屋承租人的基本民事權(quán)利以及財產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整，它只能由全國人民代表大會專門立法，而不是由國務(wù)院來行使這一權(quán)利，況且國務(wù)院制定《城市公益性房屋拆遷管理條例》這一立法行為也不屬于全國人民代表大會根據(jù)《立法法》第9條規(guī)定予以授權(quán)的立法范疇。因此，即使暫不做出該《條例》違憲的確認(rèn)，但起碼它是有違憲嫌疑的。
公民的私有公益性房屋屬于其個人財產(chǎn)，我國《民法通則》第75條規(guī)定：“公民的合法財產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收。”《民法通則》第4條規(guī)定：“民事活動應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則。”《合同法》第4條規(guī)定：“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個人不得非法干預(yù)。”從這些法律規(guī)定可以看出，私有住房受國家法律保護(hù)，在城市建設(shè)中，如果確實需要動遷公民私有住房，有關(guān)部門和開發(fā)商只能與公民在自愿、公平的原則下進(jìn)行協(xié)商談判，任何單位和個人都絕無權(quán)力強(qiáng)制拆遷。然而國務(wù)院《城市公益性房屋拆遷管理條例》第17條卻規(guī)定：“被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由公益性房屋所在地的市、縣政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。”這實際上賦予行政機(jī)關(guān)在被拆遷人未和拆遷人達(dá)成協(xié)議時強(qiáng)制拆遷的權(quán)力?？梢姟冻鞘泄嫘苑课莶疬w管理條例》相關(guān)規(guī)定與《民法通則》及《合同法》的有關(guān)條款相抵觸。
此外，隨著我國城市化進(jìn)程地快速前進(jìn)，公益性房屋拆遷也發(fā)生著翻天覆地的變化。城市公益性房屋拆遷補償?shù)募m紛也日益復(fù)雜，并呈現(xiàn)出多樣化、數(shù)量大且難解決的特點，新《城市公益性房屋拆遷管理條例》作為調(diào)整城市公益性房屋拆遷補償法律關(guān)系的最主要的法律依據(jù)，全文僅四十條，內(nèi)容難免粗疏，況且不少條文都缺乏可操作性，很多規(guī)定已經(jīng)不能解決新出現(xiàn)的問題。
3.拆遷法規(guī)中沒有明確區(qū)分拆遷的目的
在我國目前的城市公益性房屋拆遷中，根據(jù)拆遷目的的不同，大致可以將現(xiàn)行的拆遷分為公益性拆遷和商業(yè)性拆遷。公益性拆遷大多是滿足公共利益的需要，由政府出資實施的拆遷行為，如建造公園、道路等一些城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);商業(yè)性拆遷大多是為了滿足房地產(chǎn)商開發(fā)房地產(chǎn)項目需要而實施的拆遷行為。從立法上看，我國現(xiàn)階段的拆遷法規(guī)中并沒有體現(xiàn)這兩種區(qū)分。這就使實踐中兩種拆遷相互混雜，容易出現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)商為了追求個人利益最大化，盜用“公共利益”之名進(jìn)行拆遷，然后以公共利益為借口減少對被拆遷人的補償，有些甚至借國家公權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的利益;這在一定程度上也破壞了政府的形象。
(二)內(nèi)容上存在的不足
1.補償范圍過窄
《城市公益性房屋拆遷管理條例》規(guī)定我國拆遷補償?shù)姆秶ü嫘苑课菟袡?quán)、附屬物所有權(quán)、公益性房屋收益權(quán)以及搬遷費用四個部分。筆者認(rèn)為這四個部分的補償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及被拆遷人在公益性房屋拆遷所遭受的損失。
2.補償標(biāo)準(zhǔn)與方式不合理
關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)，《城市公益性房屋拆遷管理工作條例》第22條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)按照本條例規(guī)定，對被拆遷人給予補償。拆除違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑，不予補償;拆除未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。”第24條規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷公益性房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”
實際拆遷補償中，由于商業(yè)利益、政府利益甚至部分官員私人利益的驅(qū)使，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)往往被一壓再壓，許多被拆遷人只能得到過低的甚至象征性的補償。此外，現(xiàn)實中開發(fā)商興建的商品房的銷售價格，除土建成本外，通常包含了土地出讓金、市政建設(shè)配套費、支付給原居民的補償費、裝修成本、經(jīng)營成本及開發(fā)商期望得到的利潤。但被拆遷人在舊房的評估價值通常不包含土地出讓金、裝修設(shè)施及材料的價值、搬遷的合理損失費和原居民應(yīng)可獲得的適當(dāng)救濟(jì)補償以及其他一些隱形損失等。因此，通常情況下被拆遷人獲得補償款后買不起開發(fā)商建造的新公益性房屋。可見，補償價格嚴(yán)重偏低，將使得被拆遷人的基本利益受損。
關(guān)于補償方式，《城市公益性房屋拆遷管理工作條例》第23條規(guī)定了貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式。目前在我國的拆遷補償基本上是以金錢補償為主，輔之適當(dāng)?shù)膶嵨镅a償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換。金錢補償?shù)睦硐胄Ч鞘沟帽徊疬w者可以用這筆補償金較容易地在附近獲得類似的公益性房屋，即使不能提高原有生活環(huán)境，但起碼可以維持以前水準(zhǔn)的生活。然而在寸土寸金的今天，這種理想效果恐怕難以達(dá)到，即使得到補償金，也不容易馬上在附近求得類似公益性房屋，更難以維持與以前同等水準(zhǔn)的生活。與國外相比，我國確實缺乏靈活多樣的補償方式。
3.房地產(chǎn)的評估制度不健全
在公益性房屋拆遷補償中的核心問題是補償金額，《城市公益性房屋拆遷管理條例》第24條確立了房地產(chǎn)價格評估在城市公益性房屋拆遷中的具體應(yīng)用，使評估成為確定補償金額的重要依據(jù)。由于評估直接與拆遷補償金額相關(guān)，在實際操作中評估這一環(huán)節(jié)曝露出很多問題，成為拆遷補償?shù)慕裹c。
三、公益性城市公益性房屋拆遷補償法律制度的完善(一)實體法律規(guī)范的完善
面對我國現(xiàn)行的城市公益性房屋拆遷補償制度存在的問題，筆者認(rèn)為重新構(gòu)建我國的城市公益性房屋拆遷補償法律制度勢在必行。我國城市公益性房屋拆遷補償法律制度可以從以下幾個方面進(jìn)行完善：
1.制定專門的城市公益性房屋拆遷法律
我國始終堅持“發(fā)展是硬道理”的方針政策，21世紀(jì)更是提出要加快城市化進(jìn)程，而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住宅建設(shè)和舊城改造都離不開城市公益性房屋拆遷。拆遷現(xiàn)象在中國的城市化建設(shè)中還將持續(xù)相當(dāng)長的時間，拆遷問題也將日益復(fù)雜化。
作為全國拆遷工作的指導(dǎo)文件-國務(wù)院的《城市公益性房屋拆遷管理條例》，我們暫且不說它是否有違憲嫌疑，就把其當(dāng)作是全國人大授權(quán)立法的事項，根據(jù)《立法法》第11條規(guī)定：“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止。”
從1991年舊《條例》的制定，到2001年新《條例》的修改，我國城市房屋拆遷己經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，全文僅僅四十條的《條例》，內(nèi)容未免粗漏，很多規(guī)定己經(jīng)不能調(diào)整新形勢下的拆遷法律關(guān)系。至于各個地方政府制定的行政規(guī)章，大多是以國務(wù)院的條例以藍(lán)本，缺乏創(chuàng)新，對糾紛的解決也未：能起到非常好的作用?？傮w來說，目前我國關(guān)于城市公益性房屋拆遷的規(guī)定非常分散，并且大多不夠具體詳細(xì)，可操作性不強(qiáng)，有些甚至有矛盾之處，這些規(guī)定已經(jīng)難以解決日益復(fù)雜的拆遷糾紛。
因此，制定城市公益性房屋拆遷專門法律的條件已經(jīng)成熟。筆者認(rèn)為，全國人民代表大會應(yīng)該制定一部專門的城市公益性房屋拆遷法律，在這部專門的法律中，應(yīng)當(dāng)對城市公益性房屋拆遷的征收程序、救濟(jì)程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)對城市房屋拆遷中違法強(qiáng)制拆遷、侵犯人權(quán)以及行政機(jī)關(guān)未依法定程序頒發(fā)公益性房屋拆遷許可證等行為的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。一旦出現(xiàn)這些違法行為，要依法加以嚴(yán)懲，決不姑息養(yǎng)奸，決不縱容違法犯罪。此外還應(yīng)當(dāng)對拆遷補償內(nèi)容(包括原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式程序和拆遷評估等具體內(nèi)容)進(jìn)行完善，從而改變現(xiàn)在“法無規(guī)定無補償”的尷尬情況。總之，通過制定專門的拆遷法律，明確拆遷人和被拆遷人的權(quán)利與義務(wù)，有利于指導(dǎo)實際拆遷工作，有利于建立和諧的城市公益性房屋拆遷關(guān)系。
2.明確區(qū)分公益性拆遷與商業(yè)性拆遷
公益性拆遷與商業(yè)性拆遷沒有加以區(qū)分的弊端已如前述，筆者認(rèn)為今后制定專門的拆遷法律中應(yīng)該將公益性拆遷與商業(yè)性拆遷區(qū)別開來，之所以要把兩種不同性質(zhì)的拆遷區(qū)別開來是基于以下原因：第一，規(guī)范公益性拆遷。通過區(qū)分，可以嚴(yán)格規(guī)范公益性拆遷，明確公益性拆遷的范圍與程序，這樣可以盡量減少公權(quán)力在拆遷中的濫用、尋租，降低腐敗的機(jī)率。第二，回復(fù)商業(yè)性拆遷的本質(zhì)，給被拆遷人平等談判的機(jī)會。
如果一項拆遷假借公共利益之名而行之，則被拆遷人的討價還價不僅沒有法律依據(jù)，甚至連道德依據(jù)都喪失了，因為他們會被冠之以不與社會發(fā)展大局保持一致，不能從人民的根本利益出發(fā)考慮問題的莫須有之罪名。只有把兩種不同性質(zhì)的拆遷區(qū)分開來，才能給被拆遷人以平等談判的平臺，使商業(yè)性拆遷真正走上民事主體平等協(xié)商的市場化道路，按照市場規(guī)律行事，由市場來調(diào)節(jié)?？傊?，公益性拆遷與商業(yè)性拆遷的區(qū)分，規(guī)范了政府的公權(quán)力，從而也實現(xiàn)“行政的歸行政，市場的歸市場”,使今后的城市公益性房屋拆遷走上規(guī)范化和法治化的軌道。只有這樣，那些拆遷的悲劇事件才有可能不再重演，才有可能保障我國城市公益性房屋拆遷的順利進(jìn)行，才有可能維持社會的穩(wěn)定和井然有序。
3.明確拆遷補償原則
公益性房屋拆遷補償原則是公益性房屋拆遷補償制度中的一個重要問題，它直接決定著拆遷人彌補被拆遷人損害的程度，因此世界上大多數(shù)國家都在憲法層面上將它作為一項不可缺少的重要內(nèi)容加以明確規(guī)定。(如表1)表1: 世界上一些國家關(guān)于拆遷補償原則的憲法規(guī)定國家憲法規(guī)定
中國2004年憲法修正案第20條國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。 .
美國(憲法第五條修正案)不經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦颍魏稳瞬坏帽粍儕Z生命自由和財產(chǎn)。不給予公平的補償，私有財產(chǎn)不得充作公用。
德國《基本法》第14條國家保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利，征收必須出于公共福利，必須有法律依據(jù)，符合比例原則，必須公正補償。 . .
法國《人權(quán)宣言》第17條財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非由于合法認(rèn)定的公共需要的要求，并且在事先公平補償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不能被剝奪。 .
日本(憲法第29條第3款因公用征收及公用限制對私人造成財產(chǎn)上的特別損失時，必須給予正當(dāng)補償。 .
荷荷蘭(憲法第13條第1款)若因公益所需而征收財產(chǎn)，須依照法律規(guī)定，并須事先保證給與充分補償。 .
通過表1可以看出，我國在憲法里并沒有規(guī)定補償?shù)某潭?，只是概括性地?guī)定要給予“補償”,而世界上一些國家在憲法中明確規(guī)定了補償?shù)某潭?，?ldquo;公平”、“正當(dāng)”、“合理”、“充分”、“完全”等各種補償原則。根據(jù)實際情況，補償程度由高到低的排序應(yīng)是：充分補償>公平補償>合理補償>正當(dāng)補償>相當(dāng)補償>適當(dāng)補償。有學(xué)者建議應(yīng)該借鑒國外的做法，對補償原則應(yīng)該從憲法上給予重視，把“公平補償”或“合理補償”等字眼寫入我國憲法。
3.我國城市公益性房屋拆遷補償范圍的確定
通過比較世界一些國家補償范圍可以看出，很多國家補償?shù)姆秶?，除土地補償外，大多將殘余地?fù)p害、營業(yè)損失及其他因土地征用引起的各種附帶損失均列入補償?shù)姆秶?，他們從各個不同的角度對被拆遷人遭受的損失予以全方位的補償，他們從保障被拆遷人繼續(xù)生存、不降低原生活水平、保障其更好的發(fā)展這一更高層次出發(fā)來確定補償范圍，因此外國補償屬于比較高層次的正當(dāng)補償，從而極大地保障了被拆遷人的合法權(quán)益。與上述國家相比，我國城市公益性房屋拆遷的補償范圍顯得比較狹窄。筆者認(rèn)為，為了給予被拆遷人充分合理的補償，就必須把土地使用權(quán)、可期待性收益和無形利益的損失包括在拆遷補償范圍之內(nèi)從而擴(kuò)大我國城市公益性房屋拆遷的補償范圍，最大限度地彌補被拆遷人的損失。
(1)明確土地使用權(quán)的補償。土地使用權(quán)在《城市公益性房屋拆遷管理條例》中沒有納入補償范圍，這是由我國房地權(quán)屬相分離所決定的：公益性房屋拆遷的法規(guī)作為房產(chǎn)法，不涉及土地問題，土地問題由土地法加以規(guī)定。但由于《城市公益性房屋拆遷管理條例》中沒有將土地使用權(quán)明確納入補償范圍，因此城市公益性房屋拆遷補償實踐中不給予補償?shù)那闆r普遍存在，即使補償往往也是籠統(tǒng)地按照公益性房屋價值和區(qū)位因素或房地產(chǎn)市場價格對被拆遷人給予象征性地補償，這實質(zhì)上是把土地使用權(quán)價值隱含在公益性房屋價格之中，土地使用權(quán)價值因而未能得到顯化，容易引起拆遷糾紛。
筆者認(rèn)為土地使用權(quán)的補償應(yīng)該在拆遷法規(guī)中給予明確的規(guī)定。理由如下：第一，從公益性房屋拆遷的目的來看，拆遷人主要是為了獲得拆遷范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行新的開發(fā)建設(shè);而且從實踐上看，土地作為一種特殊的商品具有不可再生性，并可以隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增值(國家征收土地增值稅)，使得土地使用權(quán)的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于被拆遷的舊公益性房屋的價值。不補償被拆遷人的土地使用權(quán)，不合常理，也有悖于民法等價有償及公平原則。第二，土地使用權(quán)是一種獨立的財產(chǎn)權(quán)，是典型的用益物權(quán)。用益物權(quán)是以不動產(chǎn)為標(biāo)的，以使用為目的，于他人之物上成立的物權(quán)，典型的用益物權(quán)包括地上權(quán)、地役權(quán)及典權(quán)，地上權(quán)即土地使用權(quán)。土地使用權(quán)作為獨立的物權(quán)，拆遷人剝奪了土地使用權(quán)人的土地使用權(quán)，就必須給予補償，否則同樣違背了民法等價有償?shù)幕驹瓌t。第三，現(xiàn)行拆遷補償制度中之所以沒有對土地使用權(quán)進(jìn)行補償還有一個這樣的原因：城市土地屬于國有，土地使用者取得國有土地使用權(quán)沒有付出代價(即劃撥取得)，因此剝奪其土地使用權(quán)也不需付出代價。但這并不意味著公益性房屋的所有人是無償取得的土地，因為劃撥土地也是支付了征地費和拆遷補償費的，有些在后期投入了巨額資金進(jìn)行開發(fā)，促使土地增值。被拆遷人為土地所付出的這些代價在拆遷時應(yīng)該得到補償。另外，被拆遷個人有許多是城市私房房主，城市私房用地的性質(zhì)，按有關(guān)立法精神，并不一律視為劃撥用地，私房房主對其公益性房屋所占范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是支付了代價的，拆遷人對私房土地使用權(quán)應(yīng)給予補償。綜上所述，不管是何種方式獲得土地使用權(quán)，土地使用權(quán)都應(yīng)列入拆遷補償?shù)姆秶?。?dāng)然在具體實踐中，還應(yīng)根據(jù)拆遷的性質(zhì)(屬公益性拆遷還是商業(yè)性拆遷)和被拆遷人土地使用權(quán)的性質(zhì)給予不同程度的補償，同時也可能會由于土地使用的年限以及土地所處的位置等因素的不同導(dǎo)致具體的補償數(shù)額有所差異。
在城市公益性房屋拆遷中，公益性房屋及其附屬物所占用土地的使用權(quán)的補償是一個十分重要的問題，其重要性有時甚至超過了公益性房屋所有權(quán)補償本身，對此，立法上應(yīng)對該問題作出明確具體的規(guī)定，這樣才更加有利于被拆遷人的合法利益，有利于法的實施，有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定。
(2)可期待性收益的補償。
可期待性收益，有學(xué)者也稱預(yù)期收益，我國臺灣學(xué)者曾世雄先生認(rèn)為預(yù)期收益是一種期待權(quán)，這種收益是被拆遷人面臨拆遷時所受到的一大損失，如果不能對該部分損失給予補償，則有悖于公平的理念。我國現(xiàn)行《城市公益性房屋拆遷管理條例》第33條規(guī)定：“因拆遷非住宅公益性房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，拆遷人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。”該條款可以看作是對非住宅公益性房屋中經(jīng)營性用房可期待性收益的補償規(guī)定。對于住宅用房，如果公益性房屋空閑，公益性房屋所有權(quán)人確有出租或者是用作自己經(jīng)營用房的意思，應(yīng)該也認(rèn)定出租所得租金和生產(chǎn)經(jīng)營收益為住宅用房的可期待性收益的損失，對這些損失也應(yīng)當(dāng)納入拆遷補償?shù)姆秶?。所以，無論是非住宅公益性房屋還是住宅公益性房屋，都有可能存在可期待性收益的場合，拆遷人進(jìn)行城市公益性房屋拆遷，都應(yīng)當(dāng)將其考慮在補償范圍之內(nèi)。只有將可期待性收益的補償納入拆遷補償范圍，真正做到完全補償?shù)脑瓌t，才能真正平衡拆遷人與被拆遷人之間的利益平衡，才能構(gòu)建和諧的拆遷關(guān)系。
當(dāng)然，由于這部分收益是預(yù)期性，在具體操作中可能會遇到難以計算損失的問題，對此筆者認(rèn)為對于租金的計算，如果租賃合同經(jīng)過房產(chǎn)管理部門登記備案，就按照租賃合同載明的租金予以補償。如果該租賃合同未經(jīng)過房產(chǎn)管理部門登記備案或者當(dāng)事人之間未訂立書面租賃合同，則可以按照當(dāng)?shù)厥袌鰞r或房產(chǎn)管理部門指定的公益性房屋租賃市場指導(dǎo)價予以補償。對于經(jīng)營性預(yù)期損失，如果是因為拆遷中斷經(jīng)營的，則按照經(jīng)營者前一段時間的營業(yè)額及其納稅記錄來進(jìn)行補償;如果是即將用作經(jīng)營性用房的，可按照當(dāng)?shù)匾欢〞r間內(nèi)同行業(yè)同經(jīng)營者平均營業(yè)額予以補償?？傊?，具體補償辦法還是有待相關(guān)法律予以規(guī)范和完善。
(3)無形利益的補償。
無論是對于住宅用房還是經(jīng)營性用房來說，拆遷都將給相對人帶來一些無形利益的損失。這種無形利益的損失既包括精神損失，也包括物質(zhì)損失。對此，我們應(yīng)區(qū)別對待。對于因拆遷給被拆遷人造成情感上的傷害，如因拆遷使被拆遷人產(chǎn)生憤怒、恐懼、焦慮、沮喪、悲傷、抑郁、絕望等不良清緒，有些學(xué)者認(rèn)為這些情緒使給被拆遷人帶來精神痛苦，構(gòu)成了對被拆遷人精神的損害，法律應(yīng)該支持這種損害的補償。
對此，筆者不敢茍同。情感是一種內(nèi)在的不可測的東西，很難確認(rèn)其內(nèi)容，就算確實存在情感失落，在實踐中也很難衡量，如果主張進(jìn)行補償，反而可能使拆遷補償問題變得更加錯綜復(fù)雜，無法徹底解決，因此可不予以補償。但是，因拆遷搬遷其它地方而要重新獲取便利的休閑和高質(zhì)量的教育、醫(yī)療、市場設(shè)施所蒙受的物質(zhì)利益的損失，實質(zhì)上是增加被拆遷人的生活和生存成本，這部分無形利益的損失應(yīng)認(rèn)定為拆遷導(dǎo)致的被拆遷人的間接損失，應(yīng)當(dāng)將其納入拆遷補償?shù)姆秶τ诮?jīng)營性用房，經(jīng)營者在城市公益性房屋拆遷過程中所遭受的無形利益的損失就更加明顯。
因為經(jīng)營者因為拆遷可能被迫搬到另外一個地方經(jīng)營，為了開拓生意，他們必然得重新開始進(jìn)行宣傳推銷自己的產(chǎn)品以獲得當(dāng)?shù)叵M者的認(rèn)可，重新建立商業(yè)信譽，對這部分額外費用的支出可以說也是無形利益的損失。如果這部分損失不包括在城市公益性房屋拆遷補償范圍之內(nèi)，恐怕難以真正體現(xiàn)“公平正義原則”,難以真正保護(hù)經(jīng)營者的合法權(quán)益。因此，筆者認(rèn)為經(jīng)營者的這部分無形利益同樣應(yīng)該包括在拆遷補償范圍之內(nèi)。當(dāng)然，補償?shù)木唧w數(shù)額在實踐中操作起來未免有一定的難度，這還有待于評估方面的專業(yè)學(xué)者對此問題加以研究，以便能更好地解決問題。
4.完善拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與方式
(1)完善拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)。
毋庸置疑，補償標(biāo)準(zhǔn)在公益性房屋拆遷補償中也起著重要的作用，法律必須明確補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，通過確定計算補償財產(chǎn)的日期及補償財產(chǎn)計算的方法，從而最終確定對被拆遷人的補償數(shù)額。對于補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)國家是以被征土地和相關(guān)資產(chǎn)的市場價格為主要參考標(biāo)準(zhǔn)，不同的只是市場價格的計算時間。在我國，一般也是以被拆遷公益性房屋的房地產(chǎn)市場價格為依據(jù)來確定對被拆遷人的補償。，我國《城市公益性房屋拆遷管理條例》列舉了幾種影響公益性房屋評估價格的因素，即被拆遷公益性房屋的區(qū)位、用途、建筑面積。但是筆者認(rèn)為影響補償標(biāo)準(zhǔn)的因素除了區(qū)位級別、用途和建筑面積外，其他的因素例如成新、樓層、朝向同樣影響著公益性房屋的價格，有時這些因素甚至起著決定性的作用。但在我國相關(guān)的補償法規(guī)中卻極少考慮這幾方面的因素，這對被拆遷人的利益無疑是有損失的。因此，筆者建議在完善相關(guān)補償立法中，應(yīng)該將可能影響公益性房屋價格的因素充分考慮，從而最大程度保護(hù)被拆遷人的利益。對此，南京市《城市公益性房屋拆遷管理辦法》值得借鑒，該規(guī)章將影響公益性房屋市場評估價格因素明確規(guī)定在法律當(dāng)中，防止拆遷人在確定補償數(shù)額時將應(yīng)該考慮的因素模糊化，有利于減少雙方的摩擦。
(2)改進(jìn)補償方式。
補償方式也是直接影響被拆遷人權(quán)益的重要方面，因而需要合理設(shè)計。從補償?shù)臍v史來看，對財產(chǎn)征收補償不外乎金錢補償和實物補償。從目前各國(地區(qū))法律規(guī)定來看，主要采取金錢補償方式，另有實物補償?shù)绕渌a償方式，通過不同角度使被征收人盡快恢復(fù)原來的生活水平。如日本，對于損失，原則上要用現(xiàn)金進(jìn)行補償。具體采用何種方法，可以由協(xié)商的方式解決，如職業(yè)介紹。在特殊情況下還采取開造耕地、開造宅基地、代為實施工事、代為遷移等實物補償辦法。德國的土地征用方法除現(xiàn)金補償外，也有代償?shù)氐难a償，代償權(quán)利的補償內(nèi)容與日本的替代地補償和遷移補償及工程代辦補償大致相同。法國在貨幣支付外，近年來也出現(xiàn)了實物補償?shù)姆绞?，如給予工商業(yè)和手工業(yè)公益性房屋承租人同樣條件房屋補償，為家庭耕作土地被征收之家庭成員提供同樣條件和設(shè)備的土地，為生活用房的客房安排新住房，為房東給予優(yōu)惠建筑貸款等。我國臺灣地區(qū)的土地補償方法除支付現(xiàn)金外，還搭發(fā)土地券，并且還可由土地所有權(quán)人提出書面申請，發(fā)給拆價地、代償?shù)氐指兜睦庋a償辦法。
根據(jù)《城市公益性房屋拆管理條例》的規(guī)定，我國目前公益性房屋拆遷的補償方式包括貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種。我們應(yīng)該肯定這兩種補償方式所起到的積極作用，但隨著拆遷的日益復(fù)雜化，要滿足被拆遷人的不同需要，僅僅這兩種補償方式明顯不能完全適應(yīng)拆遷補償?shù)囊?。要在補償方式上最大程度地保障被拆遷人的利益，必須尋求對現(xiàn)有補償方式的改進(jìn)，推動補償方式的多元化。尤其在商業(yè)性拆遷中，更加應(yīng)該允許拆遷當(dāng)事人雙方按照國家法律和市場行情協(xié)商確定補償方式和標(biāo)準(zhǔn)。具體的補償方式，可以是貨幣補償、原地或異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換、土地使用權(quán)作價入股甚至是安排就業(yè)、興建生產(chǎn)、提供生活再建設(shè)施等等。各地的城市公益性房屋拆遷補償立法應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H大膽探索適合本地區(qū)的最佳補償方式。在眾多的補償方式中，筆者較傾向于原址產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補償方式。因為這種方式的可操作性比較強(qiáng)。
所謂原址產(chǎn)權(quán)調(diào)換，強(qiáng)調(diào)拆遷人應(yīng)當(dāng)在拆遷原址或毗鄰的相同區(qū)位，為被拆遷人建設(shè)或購買同等面積的住房產(chǎn)權(quán)，以此調(diào)換被拆遷的公益性房屋產(chǎn)權(quán)。在確因城市規(guī)劃原因，無法進(jìn)行原址產(chǎn)權(quán)調(diào)換的情況下，也應(yīng)當(dāng)比照原址產(chǎn)權(quán)調(diào)換的住房產(chǎn)權(quán)的市場價格，給被拆遷人補償。所有的補償方案，都應(yīng)當(dāng)圍繞上述補償方式展開。原址產(chǎn)權(quán)調(diào)換是保持被拆遷人所有權(quán)原有狀態(tài)的一種很好的方式。因為公益性房屋所在區(qū)位未發(fā)生很大的變化，被拆遷人原來享有的交通、商業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等便利條件以及未來若干年內(nèi)的商業(yè)可得利益都不因拆遷而改變，甚至可能因拆遷改善了住房條件。這種方式最大程度減少拆遷對被拆遷人的損失。在地方的規(guī)章中，廣州和青島的城市公益性房屋拆遷管理條例己經(jīng)確認(rèn)了原址(就地)產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補償方式，筆者建議以后的城市公益性房屋拆遷補償立法應(yīng)該吸收上述規(guī)定，確立原址產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補償方式。
總之，通過不同補償方式的實踐，探索出能夠最大限度彌補被拆遷人所受損失的方式，從而幫助被拆遷人繼續(xù)生活，且使生活水平不因公益性房屋拆遷有所下降，使被拆遷人逐漸消除對公益性房屋拆遷補償制度的厭惡感，促進(jìn)拆遷工程的順利進(jìn)行。
5.政府拆遷補償職責(zé)應(yīng)明確、公開。
筆者認(rèn)為政府在拆遷補償工作應(yīng)該貫徹有所為有所不為的思想。對于公益性拆遷，由于政府是公共利益的代言人，政府應(yīng)該直接參與拆遷工作，這是其履行本職工作的表現(xiàn)。政府作為拆遷的當(dāng)事人之一應(yīng)該積極主動地與被拆遷人就拆遷的相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)商，并且還要主動承擔(dān)起拆遷補償?shù)牧x務(wù)。對于商業(yè)性拆遷，政府應(yīng)當(dāng)從這一民事私權(quán)領(lǐng)域收回行政干預(yù)之手，遵循市場規(guī)律，把拆遷補償推向市場，保證拆遷補償安置的公平公正，保證補償資金到位，專款專用;政府可以基于法律的規(guī)定對中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，但不能剝奪中介機(jī)構(gòu)的市場主體地位。
對那些通過市場可以調(diào)節(jié)、通過社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可以解決以及通過民事法律關(guān)系可以調(diào)整的事項都應(yīng)從行政管理職能中剝離出來，政府的主要職責(zé)是監(jiān)督雙方當(dāng)事人遵守法律、法規(guī);規(guī)范拆遷行為;制定評估規(guī)則、公布市場信息、調(diào)節(jié)拆遷糾紛等?？梢钥闯觯谏虡I(yè)性拆遷只能充當(dāng)監(jiān)督、指導(dǎo)的作月，而不應(yīng)過多地介入拆遷人與被拆遷人之間補償問題的具體解決過程，要從執(zhí)行過程中脫離出來?？傊?，政府應(yīng)該認(rèn)清自己在拆遷過程中的位置，該出手時就出手，不該出手時絕對不出手，從而增加拆遷工作的透明度，有利于提高公眾的信任度，促進(jìn)整個城市拆遷工作有計劃有步驟地順利完成。
(二)修正拆遷補償?shù)木葷?jì)程序
1.取消行政裁決制度
《城市公益性房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》對行政裁決進(jìn)行了規(guī)范，其。初衷是為了在程序上限制行政權(quán)力的濫用，但實踐操作中并不能如愿以償，規(guī)定的出臺仍然沒有從根本上切斷公益性房屋拆遷管理部門或政府與拆遷人的利益聯(lián)系，可以說這些規(guī)定也未能從制度上保證公益性房屋拆遷管理部門或政府在裁決中保持中立地位。這種關(guān)系使得被拆遷人對政府產(chǎn)生不信任，他們寧愿以“自焚”、“自殘”等激烈方式反抗拆遷，也不愿意對拆遷補償協(xié)議進(jìn)行裁決，裁決的救濟(jì)功能蕩然無存。由于行政裁決存在相當(dāng)?shù)穆┒?，致使其在解決城市公益性房屋拆遷補償糾紛時力不從心，威不服眾，難以實現(xiàn)公平、公正、及時地解決糾紛的目標(biāo)。經(jīng)過這樣一個可能不公正的行政裁決之后，被拆遷人如果對此行政裁決不服，法律規(guī)定其只能提起行政訴訟。而行政訴訟對解決城市公益性房屋拆遷行政裁決糾紛具有局限性和不徹底性，再加上其不適用調(diào)解，往往給被拆遷人造成訟累，使得保護(hù)被拆遷人利益面臨重重障礙。在城市公益性房屋拆遷補償過程中，當(dāng)被拆遷人的合法權(quán)益遭受損害時，尋求司法救助往往被他們視為“最后的防線”.然而，不但行政訴訟保護(hù)不了他們的利益，連民事訴訟這一救濟(jì)程序也是愛莫能助，這是因為它與行政裁決和行政訴訟相沖突而導(dǎo)致其猶如虛設(shè)。
有學(xué)者指出：“將公益性房屋拆遷補償、安置糾紛強(qiáng)行納入行政權(quán)的管轄范疇并最終通過行政訴訟來解決存在很多弊端，其不合理性和不切實際性與糾紛的切實、妥善解決之間具有不可調(diào)和的矛盾，行政裁決和行政審判不是解決公益性房屋拆遷補償、安置糾紛的最好選擇。”因此，為使切實保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，有必要對我國現(xiàn)行的拆遷補償救濟(jì)程度進(jìn)行反思，重新制定真正能對被拆遷人的利益起到“保護(hù)傘”作用的救濟(jì)程序。筆者在此斗膽建議取消行政裁決制度，而以民事訴訟和仲裁這兩種法律救濟(jì)程序來解決我國城市公益性房屋拆遷糾紛。
2.建立民事訴訟和仲裁糾紛解決機(jī)制
當(dāng)拆遷人與被拆遷人無法達(dá)成拆遷補償安置協(xié)議時，可尋求以下的法律救濟(jì)方式：
(1)由當(dāng)事人直接向人民法院提起民事訴訟。人民法院受理案件后必須先進(jìn)行民事調(diào)解，調(diào)解不成的，才作出判決。當(dāng)事人對一審判決不服的，可以在上訴期限內(nèi)向上一級人民法院提起上訴，由二審法院作出終審判決。對終審判決不服的，當(dāng)事人則不能夠再提起上訴。但是如果符合我國《民事訴訟法》所規(guī)定的提起再審程序的法定條件的，當(dāng)事人還可以提起再審程序。
(2)當(dāng)事人雙方通過簽訂仲裁協(xié)議進(jìn)行仲裁。拆遷雙方當(dāng)事人在拆遷前期磋商過程簽訂仲裁協(xié)議，一旦發(fā)生拆遷糾紛時，雙方當(dāng)事人可以依據(jù)仲裁協(xié)議向仲裁委員會申請仲裁。仲裁實行“一裁終裁”,但受到人民法院的司法監(jiān)督。人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請對仲裁裁決進(jìn)行審查，認(rèn)為存在違法情形的，予以撤銷，由人民法院做出判決，重新確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，解決當(dāng)事人之間的糾紛。如果仲裁裁決不存在違法情形的，人民法院應(yīng)判決予以維持。雙方當(dāng)事人不得就此拆遷糾紛再向法院要求進(jìn)行判決。
有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)拆遷目的的不同尋求不同的救濟(jì)程度，他們建議涉及公共利益的拆遷糾紛時，通過行政訴訟的方式解決。筆者認(rèn)為無此必要，即使拆遷是為了公共利益，在補償方面國家更應(yīng)該賦予被拆遷人平等協(xié)商的地位，因為公共利益的拆遷往往是為了整個城市的發(fā)展，其受益者是所有居住在此城市的居民，但被拆遷人為此做出比普通人更多的特別犧牲。通過平等協(xié)商，協(xié)商不成通過民事訴訟，這樣才能保證被拆遷人在整個拆遷過程中始終保持平等的地位，才能充分保護(hù)自己的權(quán)利。
通過民事訴訟和仲裁這兩種法律救濟(jì)程序，可以解決行政裁決和行政訴訟以及民事訴訟三者之間運行的矛盾，從而維護(hù)拆遷雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時也能保障城市建設(shè)項目的順利進(jìn)行，并為建設(shè)我國的和諧社會奠定堅實的基礎(chǔ)?；谶@樣的考慮，筆者因而建議在重新設(shè)計救濟(jì)程序時對這種程序予以慎重考慮，以便更好地解決當(dāng)前被拆遷人訴訟無門的困境，還他們一個暢通的救濟(jì)渠道。
3.貫徹落實拆遷聽證制度。
聽證制度是現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱性制度，它對于保障公民參與國家管理，保障國家管理的民主性、科學(xué)性、合法性和合理性，保護(hù)公民個人和組織的合法權(quán)益有著極為重要和不可替代的作用。無論是公共利益性的拆遷或是商業(yè)性的拆遷，對拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)、安置的方案、救濟(jì)途徑等，都應(yīng)充分聽取被拆遷人的意見，追求最妥當(dāng)?shù)牟疬w方案，這樣才能充分維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，才能避免拆遷中諸多矛盾的出現(xiàn)。
對于政府來說，聽證意味著其需要為自己核發(fā)拆遷公益性房屋拆遷許可證的合法性說明理由，意味著他在行使權(quán)力、做出決定的過程中，必須排除態(tài)意、專斷、偏私等因素。因為只有客觀、公正的理由才具有說服力和合法性，因而使行政行為不至于背離實際、背離公正。唯有如此，才能有效防止政府假借“公共利益”之名而行“商業(yè)拆遷”之實，才能使公益性房屋拆遷的目的具有正當(dāng)性，才能實現(xiàn)城市房屋拆遷的“陽光操作”.對于被拆遷人來說，聽證賦予其平等的參與權(quán)，給予其表達(dá)意見、觀點和要求的機(jī)會，使其在拆遷審批之初即獲得法律的強(qiáng)有力保障，一定程度上有利于化解被拆遷人的不滿，消除其對政府的懷疑，增加其對政府的信任感，同時也有利于降低拆遷糾紛的發(fā)生率。
建設(shè)部《城市公益性房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第7條規(guī)定：“未達(dá)成拆遷補償置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，公益性房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)聽證。具體標(biāo)準(zhǔn)、程序由省、自治區(qū)、直轄市人民政府公益性房屋拆遷管理部門規(guī)定。”18條規(guī)定：“公益性房屋拆遷管理部門申請聽證強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)管理部門、遷當(dāng)事人代表以及具有社會公信力的代表等，對行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、償安置標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)等內(nèi)容，進(jìn)行聽證”可見，我國已經(jīng)意識到聽證制度在城市公益性房屋拆遷補償中的作用。但由于立法層次低，聽證的作用尚未發(fā)揮出來，有的拆遷補償聽證以混亂收場，有的成了走過場。筆者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)一步在《城市公益性房屋拆遷管理法》中對聽證制度予以確認(rèn)，總結(jié)問題的基礎(chǔ)上抓緊對公益性房屋拆遷聽證制度的貫徹落實，使之盡早完善并發(fā)揮應(yīng)有的作用，切實保護(hù)被拆遷人的利益。
(三)建立科學(xué)的公益性城市公益性房屋拆遷補償評估機(jī)制房地產(chǎn)評估是指以房地產(chǎn)為對象，由專業(yè)估價人員，根據(jù)估價目的，遵循估價原則，按照估價程序，運用估價方法，并在綜合分析影響房地產(chǎn)價格因素的基礎(chǔ)上，對房地產(chǎn)客觀合理價格的估計、推測或者判斷。日本和韓國稱為不動產(chǎn)鑒定評價，臺灣大多數(shù)稱為不動產(chǎn)估價，也有稱為不動產(chǎn)鑒定的，香港通常稱為物業(yè)估價。
我國《城市公益性房屋拆遷管理條例》第24條規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷公益性房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。”該條款確立了城市公益性房屋拆遷評估制度在公益性房屋拆遷補償中的重要作用。拆遷評估成為確定補償金額的重要依據(jù)，拆遷補償金額與拆遷評估直接相關(guān)，可以說，公益性房屋拆遷評估能否客觀公正直接關(guān)系拆遷補償?shù)墓?。然而在近幾年的實踐中，在評估領(lǐng)域中暴露的問題日益增多。因此，完善現(xiàn)行的拆遷公益性房屋評估制度已經(jīng)成為目前研究拆遷補償工作的重要課題。為切實保障被拆遷人的利益，針對當(dāng)前我國拆遷評估實踐中存在的實際問題，建議從以下幾個方面對我國現(xiàn)行的拆遷評估制度進(jìn)行完善：
1.建立中立的評估機(jī)構(gòu)
目前實踐中，我國房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)大多數(shù)由拆遷人委托，估價費用由拆遷人承擔(dān);再加上絕大多數(shù)評估機(jī)構(gòu)由政府職能部門的二級機(jī)構(gòu)發(fā)展而來，雖然形式上脫了鉤，但在人財物等諸多方面仍有千絲萬縷的聯(lián)系，這種體制下必然使估價公司受制于政府及拆遷人，在政府及拆遷人的雙重壓力之下評估活動極易失去獨立性，估價結(jié)果就難有公正而言。筆者認(rèn)為，評估機(jī)構(gòu)的獨立性是拆遷評估制度中首先應(yīng)解決的問題。
首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)范估價公司的管理，盡量讓估價機(jī)構(gòu)與政府劃清界限，估價公司的管理應(yīng)逐步走向中介自律為主的行業(yè)管理模式。其次，在估價公司的具體選擇上，不應(yīng)僅僅由拆遷人單方選擇評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由拆遷人與被拆遷人協(xié)商共同選擇與委托，在具體做法上可由拆遷人與被拆遷人協(xié)商確定委托或選擇估價公司的規(guī)則和程序，然后按約定的規(guī)則和程序挑選合格的估價公司，也可以分別由拆遷人與被拆遷人從具備估價資格的公司中選擇幾家公司，其中雙方選擇重疊的公司可視為雙方共同選擇的公司，有兩個以上重疊的，可以按先后順序優(yōu)先確定估價公司。如拆遷人與被拆遷人不能就估價公司的委托達(dá)成一致意見的(雙方不能就估價公司的選擇達(dá)成一致意見的，或者雙方的選擇沒有重疊的，視為雙方不能就估價公司的委托達(dá)成一致)，由被拆遷人選擇或委托;被拆遷人人數(shù)眾多的，由被拆遷人分別選擇或者由被拆遷人推舉其信任的代表對估價公司進(jìn)行選擇，估價費用由拆遷人、被拆遷人與估價公司共同協(xié)商確定，由拆遷人支付。
2.健全和完善市場化的房地產(chǎn)估價方法
在房地產(chǎn)價格估價實務(wù)中，我國形成了眾多的估價方法，有市場比較法、成本法、收益法、假設(shè)開發(fā)法以及長期趨勢法等多種。其中常用的主要是市場比較法、成本法以及收益法。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行諸多估價中，市場比較法是一種比較接近市場價格的估價方式，在公益性房屋拆遷估價中，應(yīng)當(dāng)建立以市場比較法為原則、以其他估價方式為補充的基本原則，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公益性房屋拆遷估價必須和首先使用市場比較法，估價公司在可以使用市場比較法估價的情形下放棄使用轉(zhuǎn)而采取其他估價方法的，只要被拆遷人對此提出異議，其估價結(jié)果就將受到質(zhì)疑。對于少數(shù)確實不具備采用市場比較法條件的城市，可以采取其他評估方法，但應(yīng)在估價報告中充分說明原因。其實，我國建設(shè)部《城市公益性房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》第16條確立了上述的原則，但由于法律位階低，實踐中有許多具備采用市場比較法的地方在拆遷評估時并未采用該方法，再加上被拆遷人缺乏這方面的知識，這就使得《城市公益性房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》的規(guī)定形同虛設(shè)。因此，我們在實踐中應(yīng)該重新重視該原則，切實保護(hù)被拆遷人的利益。
目前，我國許多地區(qū)采用“基準(zhǔn)價格+修正”的評估方法。這種方法中政府只是對市場評估辦法進(jìn)行參照，具體評估辦法還是由政府制定，它不是完全的市場比較法。但作為過渡時期，我們應(yīng)該允許這種方法的存在，但應(yīng)該對其予以完善。第一，關(guān)于公益性房屋拆遷補償基準(zhǔn)價格的制定，主管部門要盡快建立房地產(chǎn)交易的信息化體系，并且充分發(fā)揮行業(yè)學(xué)會、協(xié)會的作用，以準(zhǔn)確掌握當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)的實際情況，真正體現(xiàn)出被拆遷公益性房屋的區(qū)位、用途、結(jié)構(gòu)、樓層、朝向和建筑面積等因素在評估中的作用和影響;第二，基準(zhǔn)價格的制定一定要公開、透明，建議制定基準(zhǔn)價格前召開包括房地產(chǎn)開發(fā)商、普通居民與會人員的聽證會;第三，各地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場價格定期修訂基準(zhǔn)價格。
3.建立和完善估價機(jī)構(gòu)及估價工作人員市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制估價機(jī)構(gòu)的水平以及估價工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)對拆遷公益性房屋評估結(jié)果的正確與否有著極其密切的關(guān)系。因此，對參加拆遷公益性房屋評估的機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)當(dāng)有更高的要求。對于估價機(jī)構(gòu)的管理，建議制定拆遷評估機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件，讓被拆遷人自主選擇水平較高、信譽較好的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行拆遷評估，這樣既有市場準(zhǔn)入，又有利于在估價機(jī)構(gòu)中形成市場競爭的氛圍。對于估價工作人員，同樣要有嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，把好入門關(guān)，從整體上提高估價工作人員的素質(zhì)，這樣既有利于提高日后的工作效率，也是對被拆遷人負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。
目前的拆遷實踐中，我們應(yīng)重點防止拆遷評估機(jī)構(gòu)和拆遷人串通損害被拆遷人利益的行為，一經(jīng)查實有該情形存在，貫徹落實好相應(yīng)的法律責(zé)任制度。一旦發(fā)現(xiàn)并證實存在損害被拆遷人的行為即可確認(rèn)估價結(jié)果無效，并嚴(yán)厲追究估價機(jī)構(gòu)和有關(guān)人員的法律責(zé)任。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮估價機(jī)構(gòu)行業(yè)主管部門的作用。行業(yè)主管部門可以依照估價機(jī)構(gòu)違法情節(jié)輕重作出相應(yīng)的處理：情節(jié)較輕的，限制其在一定時期內(nèi)不得從事估價業(yè)務(wù);情節(jié)較重的，取消其估價資格;造成當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。對于負(fù)有責(zé)任的估價師，依法追究其責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，要撤銷其注冊，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。
結(jié)語
城市公益性房屋拆遷對于城市化進(jìn)程的積極作用是不可忽視的，但在實踐中卻不斷引發(fā)糾紛，甚至發(fā)生令人扼腕嘆息的悲劇性事件，其原因是多方面的，從而暴露出我國現(xiàn)行公益性房屋拆遷補償法律制度的不足。本文廣泛吸取目前學(xué)術(shù)界的理論成果，結(jié)合在實習(xí)中學(xué)到的一些實踐知識，從多個角度對城市公益性房屋拆遷補償法律制度的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，力圖找出目前我國城市公益性房屋拆遷補償法律制度中存在的問題及原因，并以此為基礎(chǔ)，從實體規(guī)范和程序規(guī)范方面提出完善我國城市拆遷補償法律制度的若干建議。然而由于筆者理論水平的限制以及缺乏實際操作，對許多問題研究的不夠深入與全面，尤其是具體操作當(dāng)中的一些問題沒有考慮周到，對救濟(jì)方面的相關(guān)問題也沒有非常徹底的進(jìn)行研究，從而造成文中有的地方的闡述不夠充分。但希望本文能夠?qū)ν晟莆覈鞘泄嫘苑课莶疬w補償法律制度，平息當(dāng)前拆遷的種種糾紛盡自己的綿薄之力，這也是筆者撰寫此文的最大愿望。同時，筆者也期待著我國城市公益性房屋拆遷補償法律制度早日走上公正、公平、合理和有序的法律治理道路，從而切實保護(hù)城市公益性房屋拆遷各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。
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