如何完善國家機構(gòu)組織法？

　　國家機構(gòu)是憲法的核心內(nèi)容之一。國家機構(gòu)組織法對于加強政權(quán)建設(shè)、鞏固機構(gòu)改革成果，保證國家機構(gòu)依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，具有重要作用。健全和完善國家機構(gòu)組織法，也有利于中國特色社會主義法律體系的形成和完善。

　　一、國家機構(gòu)組織法的地位和淵源形式

　　(一)國家機構(gòu)組織法在法律體系中的地位

　　一般認(rèn)為，國家機構(gòu)是為實現(xiàn)國家職能而建立起來的各類國家機關(guān)的總稱。國家機構(gòu)組織法是關(guān) 于國家機構(gòu)組織活動原則、各類國家機關(guān)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)等憲法和法律規(guī)范的總和。

　　國家機構(gòu)組織法在一國法律體系中具有重要地位。從各國立法看，多實行嚴(yán)格的“組織法定主義”，國家機構(gòu)組織法屬于憲法性法律。如德國《聯(lián)邦憲法法院法》》、俄羅斯《聯(lián)邦政府組織法》、日本的《內(nèi)閣法》和《國家行政組織法》、韓國的《政府組織法》等。

　　在我國，國家機構(gòu)組織法屬于憲法相關(guān)法。它在已經(jīng)形成的中國特色社會主義法律體系中具有特殊地位。

　　1.國家機構(gòu)是憲法的核心內(nèi)容之一

　　孫中山說：憲法者，國家之構(gòu)成法。[1]從“憲法”一詞的含義看，憲法本身就是“組織”、“結(jié)構(gòu)”或“機構(gòu)”的意思;從憲法的內(nèi)容看，國家機構(gòu)是憲法最主要的內(nèi)容之一;從憲法的功能看，憲法最主要的功能是規(guī)范國家權(quán)力，使各類國家機關(guān)按法定的原則、方式和程序行使權(quán)力，防止權(quán)力濫用。

　　2.國家機構(gòu)組織法是憲法相關(guān)法的重要內(nèi)容

　　在中國特色社會主義法律體系中，與憲法關(guān)系最密切的憲法相關(guān)法是最重要的法律部門之一。[2]而憲法相關(guān)法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權(quán)運作等方面的法律規(guī)范的總和，主要包括有關(guān)國家機構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作制度方面的法律，有關(guān)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度方面的法律，有關(guān)維護國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和國家安全方面的法律以及有關(guān)保障公民基本政治權(quán)利方面的法律。[3]國家機構(gòu)組織法即屬此類。

　　3.國家機構(gòu)組織法屬于基本法律的重要方面

　　根據(jù)憲法第六十二條，全國人大有權(quán)制定和修改國家機構(gòu)等方面的基本法律?！读⒎ǚā返诎藯l確定了國家機構(gòu)組織法定原則，明確各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)等事項，只能由法律規(guī)定。因此，國家機構(gòu)組織法屬于基本法律的重要方面。

　　(二)國家機構(gòu)組織法的淵源形式

　　國家機構(gòu)組織法的淵源，即有關(guān)各類國家機關(guān)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)在憲法、法律中的表現(xiàn)形式。

　　在我國，根據(jù)憲法和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，國家機構(gòu)組織法的主要淵源形式是下列幾方面。

　　1.憲法的有關(guān)規(guī)定

　　憲法有關(guān)國家機構(gòu)的條款，屬于國家機構(gòu)組織法第一層次的規(guī)范。憲法的有關(guān)規(guī)定作為國家機構(gòu)組織法的淵源，不僅表現(xiàn)為其作為國家機構(gòu)組織法的基本規(guī)范，如憲法第三章關(guān)于國家機構(gòu)的規(guī)定，更體現(xiàn)為憲法的規(guī)定是指導(dǎo)國家機構(gòu)行使職權(quán)的基本準(zhǔn)則，如國家尊重和保障人權(quán)、民主集中制、法治等原則。

　　2.專門的國家機關(guān)組織法

　　專門的國家機關(guān)組織法，即《全國人大組織法》、《國務(wù)院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《地方組織法》等。此外，還有規(guī)范人大代表產(chǎn)生、活動的《選舉法》、《代表法》以及規(guī)范機關(guān)工作人員的《公務(wù)員法》等。[4]

　　3.單行法律的有關(guān)規(guī)定

　　有些單行法律關(guān)于國家機關(guān)組織、職權(quán)等內(nèi)容，如《國防法》關(guān)于中央軍委的職權(quán)的條款，《中國人民銀行法》關(guān)于中國人民銀行的性質(zhì)和職權(quán)等規(guī)定，《食品安全法》關(guān)于國務(wù)院食品安全委員會、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門，以及縣級以上地方人民政府及其衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的規(guī)定等等，也屬于國家機構(gòu)組織法的范疇。

　　(三)幾個問題的探討

　　1.行政法規(guī)和地方性法規(guī)能否規(guī)定國家機構(gòu)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)

　　按照職權(quán)法定原則和《立法法》第八條，各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)等事項，只能由法律規(guī)定。這是否意味著，法律以外的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，不得規(guī)定各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)?

　　根據(jù)1982年《憲法》，國務(wù)院的組織由法律規(guī)定，但國務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)。因此，國務(wù)院的組織應(yīng)由《國務(wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)院可以在憲法和法律規(guī)定的關(guān)于國務(wù)院行政機構(gòu)的職權(quán)的范圍內(nèi)，對國務(wù)院機構(gòu)的職權(quán)，作具體的規(guī)定，如1997年《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》、2007年《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》和2006年《公安機關(guān)組織管理條例》等。但行政法規(guī)還不是嚴(yán)格意義的國家機構(gòu)組織法的淵源，盡管它可以是國家機構(gòu)組織法的下位法規(guī)范。

　　另外，根據(jù)《立法法》，地方性法規(guī)一般不能規(guī)定人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，除非有法律的授權(quán)規(guī)定。如根據(jù)《地方組織法》第六十九條，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其會可以根據(jù)地方組織法和實際情況，對執(zhí)行中的問題作具體規(guī)定。因此，嚴(yán)格來說，地方性法規(guī)也不是國家機構(gòu)組織法的淵源，但可以是國家機構(gòu)組織法的下位法規(guī)范。

　　2.全國人大及其會關(guān)于機構(gòu)改革的決定是否屬于國家機構(gòu)組織法的范疇

　　1954年《國務(wù)院組織法》列舉國務(wù)院各部、各委員會具體名稱后，有關(guān)國務(wù)院機構(gòu)的改革，沒有采取修改《國務(wù)院組織法》的方式，而是采取由全國人大及其會作出決定的方式進行。

　　1982年《國務(wù)院組織法》不再列舉國務(wù)院各部、各委員會具體名稱，有關(guān)國務(wù)院機構(gòu)改革的問題，沿襲由全國人大及其會作出決定的方式。根據(jù)《國務(wù)院組織法》，國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)立、撤銷或合并，經(jīng)提出，由全國人大決定;在全國人大閉會期間，由全國人大會決定?？梢?，全國人大及其會對于國務(wù)院機構(gòu)改革，是以決定的形式而不是通過修改《國務(wù)院組織法》的方式進行的，且只是對每一屆國務(wù)院機構(gòu)的調(diào)整。因此，全國人大及其會關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革的決定，屬于決定重大事項或組織其他中央國家機關(guān)，不屬于國家機構(gòu)組織法的淵源形式。

　　3.國務(wù)院的規(guī)范性文件不屬于國家機構(gòu)組織法

　　國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、編制的規(guī)范性文件，主要有下面兩種：

　　一是《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》、《國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局設(shè)置的通知》和《國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置的通知》。顯然，它們是規(guī)范性文件，不屬于國家機構(gòu)組織法的范疇。

　　二是國務(wù)院各部門的“三定規(guī)定”。由于我國依法行政進程起步較晚，行政組織法尚未健全，還沒有像有些國家那樣制定部門組織法，而是通過“三定規(guī)定”界定行政機關(guān)職能、設(shè)定行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)、核定行政機關(guān)編制。

　　; 關(guān)于“三定規(guī)定”的法律地位，一種說法，認(rèn)為它是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務(wù)院部門履行職能的重要依據(jù)。[5]另外一種說法，認(rèn)為它是與行政法規(guī)同等效力的政策性法規(guī)文件。[6]國務(wù)院辦公廳2005年7月9日印發(fā)的《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》指出：“推行行政執(zhí)法責(zé)任制首先要梳理清楚行政機關(guān)所執(zhí)行的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章以及國務(wù)院部門‘三定規(guī)定’”。這個表述實際上確定了“三定規(guī)定”在執(zhí)法中的地位。

　　但從嚴(yán)格法律意義上看，“三定規(guī)定”雖經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院辦公廳發(fā)布，具有執(zhí)行力，但它們不具有國家機構(gòu)組織法的一般屬性，不屬于國家機構(gòu)組織法。

　　二、國家機構(gòu)組織法的不足

　　國家機構(gòu)組織法在一國法律體系中具有重要地位。但按照完善中國特色社會主義法律體系的要求，國家機構(gòu)組織法存在一些不足。

　　(一)立法不夠健全

　　國家機構(gòu)涉及整個國家組織體系，包括國家機構(gòu)和國家機關(guān)的縱的系統(tǒng)和橫的結(jié)合，主要應(yīng)當(dāng)通過憲法和憲法相關(guān)法予以調(diào)整。但現(xiàn)有的國家機構(gòu)組織法距離建立完備立法框架的要求尚有差距。

　　1.中央和地方國家機構(gòu)方面

　　除了《憲法》有關(guān)規(guī)定、《全國人大組織法》、《國務(wù)院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《地方組織法》外，缺乏有關(guān)國家機構(gòu)具體設(shè)置的其他法律。

　　2.中央與地方政府派出機關(guān)或部門派出機構(gòu)的方面

　　缺乏中央與地方政府派出機關(guān)或部門派出機構(gòu)的法律;已經(jīng)實施五十多年的《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》也已經(jīng)廢止。

　　3.中央與地方及地方各級國家機構(gòu)關(guān)系的方面

　　一是憲法或法律缺乏明確規(guī)定。1982年憲法規(guī)定了中央與地方的國家機構(gòu)、中央與地方國家機構(gòu)職權(quán)劃分的總原則，但缺乏有關(guān)中央與地方國家機構(gòu)職權(quán)劃分的法律規(guī)范，使有關(guān)中央與地方國家機構(gòu)的職權(quán)的劃分和調(diào)整缺乏嚴(yán)格的依據(jù)。

　　二是上下隸屬關(guān)系缺乏法律調(diào)整。根據(jù)《地方組織法》第六十六條的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”。但目前還沒有相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。

　　(二)立法不夠完善

　　1.有的內(nèi)容過于原則、粗疏

　　例如，現(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》共十一條，其中涉及國務(wù)院職權(quán)的規(guī)定僅有一條，而且這一條只規(guī)定了“國務(wù)院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)”。而且，國務(wù)院機構(gòu)的法定分類也與國務(wù)院機構(gòu)的實際設(shè)置不完全相符。《全國人大組織法》的有些規(guī)定也需要修改。

　　2.有的與上位法不一致，甚至背離組織法定原則

　　如《國務(wù)院組織法》實施了二十八年，有些規(guī)定需要完善。7例如，按《國務(wù)院工作規(guī)則》的規(guī)定，“副、國務(wù)委員按分工負(fù)責(zé)處理分管工作，受委托，負(fù)責(zé)其他方面的工作或者專項任務(wù)”，這與《國務(wù)院組織法》中“國務(wù)委員受委托，負(fù)責(zé)某些方面的工作或者專項任務(wù)”的表述不一致。

　　3.有些內(nèi)容已經(jīng)過時

　　如《地方組織法》第六十八條關(guān)于人民政府可以設(shè)立若干派出機關(guān)的規(guī)定，已與實際情況相去甚遠，特別是隨著改革開放的不斷深化，絕大多數(shù)地方已撤銷了行政公署和區(qū)公所這一級的機關(guān)設(shè)置?，F(xiàn)行的《地方組織法》中仍然保留著這一機關(guān)設(shè)置的規(guī)定，明顯與行政區(qū)劃變更和農(nóng)村的實際不相符。

　　4.有的規(guī)定不科學(xué)

　　如1979年《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，主要是在1954年制定的法院、檢察院組織法的基礎(chǔ)上修改的，[7]盡管1983年對兩個法進行部分修改，2006年又對《人民法院組織法》作了修改(這次修改的針對性很強，就是將死刑核準(zhǔn)權(quán)收歸最高人民法院統(tǒng)一行使，實際上是恢復(fù)為1979年時的狀態(tài))，但是，現(xiàn)行《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》關(guān)于法院、檢察院的任務(wù)的規(guī)定，關(guān)于法院、檢察院體制和工作機制的規(guī)定，關(guān)于法院、檢察院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定，關(guān)于地方法院、檢察院以及專門法院、檢察院的規(guī)定等，仍不適應(yīng)需要。

　　5.國家機構(gòu)立法尚不能完全適應(yīng)建立市場經(jīng)濟體制、依法治國的需要和機構(gòu)改革的要求

　　例如，《地方組織法》籠統(tǒng)地規(guī)定了“縣級以上地方各級人民政府”和“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”行使的職權(quán)，“上下一般粗”，沒有反映不同層級政府職能配置科學(xué)化的發(fā)展趨勢;有些規(guī)定涉及政府的管理職能較多，對建設(shè)服務(wù)型政府的要求體現(xiàn)不夠;法官、檢察官制度和管理體制的改革成果沒有通過立法加以體現(xiàn)。

　　(三)立法層次較低，缺乏應(yīng)有的規(guī)范性和法律效力

　　國家機構(gòu)組織法本屬于憲法相關(guān)法，層次應(yīng)當(dāng)比較高，但目前總的來看，國家機構(gòu)組織立法的層次較低。如對國務(wù)院各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制，主要由國務(wù)院各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定(“三定規(guī)定”)規(guī)范。“三定規(guī)定”基本上適用于一屆政府任期內(nèi)，其相對穩(wěn)定性、法律強制性性尚待確定。

　　對政府部門的主要職責(zé)、隸屬關(guān)系和體制等內(nèi)容，經(jīng)常采用規(guī)范性文件的形式，缺乏有效的監(jiān)督條款。

　　另外，目前對黨和國家機構(gòu)間的職能和相互關(guān)系，缺乏法律上的明確規(guī)定，權(quán)力運作機制在執(zhí)行中有時失之規(guī)范?？梢哉f，在一定程度上和范圍內(nèi)，在國家機構(gòu)組織、職能、人員編制方面，政策和行政手段還代替著法律的功能。

　　三、國家機構(gòu)組織法的健全和完善

　　上述國家機構(gòu)組織法存在的不足，是與我國尚處于社會主義初級階段的基本國情相適應(yīng)的，也與我國民主政治建設(shè)的發(fā)展和政治體制改革的進程密切相關(guān)。按照十七大“健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”的要求，健全和完善國家機構(gòu)組織法，要認(rèn)真研究解決以下幾個問題。

　　(一)正確認(rèn)識和處理國家機構(gòu)組織法與機構(gòu)改革的關(guān)系

　　加快推進國家機構(gòu)組織的法治化，必須與深化機構(gòu)改革和司法體制、工作機制改革的總體要求相適應(yīng)。目前，統(tǒng)籌黨委、政府和人大機構(gòu)設(shè)置剛提上議程，政府機構(gòu)改革正在進行，司法體制和工作機制如何改革，也正在探索之中，這些在客觀上都給國家機構(gòu)組織法帶來一定的難度：機構(gòu)改革的特點是“變”，變革原有的機構(gòu)、體制和工作機制;國家機構(gòu)組織法的特點是“定”，一旦規(guī)定下來，各級機構(gòu)都要一體執(zhí)行。因此，新舊體制轉(zhuǎn)換時期的國家機構(gòu)組織法不可能不帶有一定的階段性、過渡性的特點。這就要求，一方面要大力推進機構(gòu)改革，不能以不完善的規(guī)定抵制改革，另一方面又要符合組織法定原則，不能突破憲法和法律的規(guī)定去搞機構(gòu)改革。

　　為此，要科學(xué)界定國家機構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，正確處理國家機構(gòu)組織法與統(tǒng)籌黨委、政府和人大機構(gòu)設(shè)置，與政府機構(gòu)改革、與司法體制和工作機制改革的關(guān)系，既要堅持國家機構(gòu)的改革方向，又要為進一步的機構(gòu)改革留有充分余地;既要保持國家機構(gòu)組織法的相對穩(wěn)定性，又要隨著機構(gòu)、體制和機制改革的深化和形勢發(fā)展的需要，適時修改國家機構(gòu)組織法。

　　(二)適時修訂相關(guān)組織法，逐步實現(xiàn)國家機構(gòu)組織的法定化

　　組織法定原則，要求在科學(xué)配置機構(gòu)職能、合理劃分權(quán)限、職責(zé)基礎(chǔ)上，通過制定或修訂法律，逐步做到國家機構(gòu)組織的法定化。

　　1.著手修訂《國務(wù)院組織法》和《全國人大組織法》

　　應(yīng)按照《憲法》關(guān)于“國務(wù)院的組織由法律規(guī)定”的要求，在《國務(wù)院組織法》中列舉國務(wù)院的組成部門，并規(guī)定國務(wù)院機構(gòu)的種類;同時，通過修改《國務(wù)院組織法》，進一步明確國務(wù)院常務(wù)會議和全體會議的職責(zé)，副、國務(wù)委員的職責(zé)區(qū)分及其與的工作職責(zé)關(guān)系。[8]

　　1982年制定的《全國人大組織法》的修改，已經(jīng)列入十一屆全國人大會的立法規(guī)劃，應(yīng)及時啟動修改程序，在總結(jié)全國人大工作實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對《全國人大組織法》加以修改，完善有關(guān)規(guī)定。

　　2.分別制定《地方人大組織法》和《地方政府組織法》

　　現(xiàn)行《地方組織法》是將地方人大和地方人民政府合并規(guī)定的，內(nèi)容顯得龐雜，有些內(nèi)容不能適應(yīng)或不能完全適應(yīng)建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的要求。因此應(yīng)當(dāng)分別制定《地方人大組織法》和《地方政府組織法》。

　　3.盡快修改《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》

　　鑒于《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的部分條款已與新形勢和任務(wù)不相適應(yīng)，應(yīng)在改革司法體制和工作機制的基礎(chǔ)上，盡快修改《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，完善關(guān)于法院、檢察院的任務(wù)，法院、檢察院體制和工作機制，法院、檢察院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，以及人民陪審員制度等規(guī)定。

　　4.提高立法層次，進一步完善組織機構(gòu)實體性法規(guī)

　　應(yīng)結(jié)合行政管理體制改革和司法體制和工作機制改革的進程，統(tǒng)籌考慮、有序推進立法，逐步出臺機構(gòu)組織的行政法規(guī)或司法解釋，條件成熟時上升為法律。

　　特別是要在進一步完善“三定規(guī)定”的同時，逐步以立法形式對各部門的性質(zhì)、法律地位、職責(zé)權(quán)限、內(nèi)設(shè)機構(gòu)以及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等作出明確規(guī)定和具體規(guī)范。在制定和實施部門組織單行法的基礎(chǔ)上，適時研究制定部門組織基本法。

　　值得注意的是，2006年11月1日國務(wù)院第154次常務(wù)會議通過了《公安機關(guān)組織管理條例》，這是我國第一部規(guī)范公安機關(guān)組織管理的行政法規(guī)，也是第一部規(guī)范政府部門職能配置、機構(gòu)設(shè)置和人員編制的行政法規(guī)。以后還制定了《國家安全機關(guān)組織管理條例》、《政府參事工作條例》和《行政學(xué)院工作條例》等。這些行政法規(guī)的出臺，標(biāo)志著向“政府職責(zé)、機構(gòu)和編制的法定化”的目標(biāo)邁出了重要的步伐。