行政管理論文范文2016
行政管理論文范文2016
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2016行政管理論文范文一
中國(guó)小城鎮(zhèn)化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)
一、中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)最大風(fēng)險(xiǎn)就是城鄉(xiāng)矛盾的內(nèi)化
中國(guó)走向現(xiàn)代化，有一個(gè)絕對(duì)繞不過(guò)去的問(wèn)題，就是通過(guò)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，消滅城鄉(xiāng)差別。但是現(xiàn)實(shí)生活告訴我們，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市繁榮的過(guò)程中，也可能出現(xiàn)另一種情況，城鄉(xiāng)二元化和城鄉(xiāng)矛盾并沒(méi)有真正得到真正解決，而是轉(zhuǎn)化為城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)部矛盾，我把它叫做城鄉(xiāng)矛盾的內(nèi)化。拉美和東亞一些國(guó)家，已有這樣的典型案例。
2016年我在研究中國(guó)農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移問(wèn)題時(shí)就發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化的某些跡象。1996年到2016年，正是國(guó)內(nèi)城市化快速擴(kuò)張和大量占用農(nóng)民耕地的高潮時(shí)期，耕地面積從19。51億畝急劇減少到18。51億畝，7年中減少了1億畝耕地，平均每年減少1429萬(wàn)畝，7年耕地面積下降水平為5。125%，成為改革開(kāi)放以來(lái)耕地面積下降最快的時(shí)期，但正是在這個(gè)時(shí)間段(1996—2016)，農(nóng)業(yè)部門(mén)的就業(yè)比例卻始終保持在49%―50%的水平，變動(dòng)差率在1—0。9之間，幾乎可以小到不計(jì)。
當(dāng)時(shí)我的感覺(jué)是，這樣發(fā)展下去不得了。城市化把大量農(nóng)村土地拿走了，代價(jià)僅僅是不成比例地接受少量城市戶籍市民，繼續(xù)留在農(nóng)村就業(yè)的人群比仍然相對(duì)較高，出現(xiàn)了“兩個(gè)極不對(duì)稱”，即城市化占用耕地的增長(zhǎng)和農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移增長(zhǎng)的比例極不對(duì)稱，城市規(guī)模擴(kuò)張和城市吸納穩(wěn)定居民的比例極不對(duì)稱。后來(lái)，又有人提出了土地城市化大大快于人口城市化的問(wèn)題。以1980年到2016年為例，城市區(qū)域面積從5000平方公里上升為4。6萬(wàn)平方公里，面積增加了9。2倍，城鎮(zhèn)化率為49。95%，同期城鎮(zhèn)常住人口從1。9140萬(wàn)增加到6。7113億，增加了3。5倍，其中戶籍人口只有4。5792億人，人口城市化率只有43。15%，有2。1321億人沒(méi)有成為市民。
“兩個(gè)極不對(duì)稱”繼續(xù)發(fā)展，也可以在一個(gè)不太長(zhǎng)的時(shí)間里讓中國(guó)城市化率達(dá)到很高水平(比如75%―80%);讓農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)民人口比例大大減少，從而在形式上消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別。但是，一切問(wèn)題都不會(huì)得到真正解決。城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別的矛盾，將會(huì)轉(zhuǎn)化為城市體系內(nèi)部的種種矛盾，例如城市人群貧富分化加大加劇的矛盾，城市戶籍市民和大量非戶籍就業(yè)人群的利益矛盾，政府管理差別和社會(huì)公平公正的矛盾，大城市人口過(guò)度擁擠和超越資源環(huán)境承載能力的矛盾，等等。
由此，在中國(guó)城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)基本結(jié)束之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能面臨一種非常糾結(jié)的狀況。那時(shí)，城市土地?zé)o論在商用、住宅還是工業(yè)用地方面的進(jìn)一步擴(kuò)張，都會(huì)繼續(xù)創(chuàng)造巨大產(chǎn)值，城市建設(shè)與城市繁榮會(huì)發(fā)展到一個(gè)新水平，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量肯定上一個(gè)大臺(tái)階。與此同時(shí)，大量失地農(nóng)民只有少部分真正融入市民社會(huì)，大部分成為不穩(wěn)定的城市最低收入人群，以及仍有相當(dāng)比例的農(nóng)村就業(yè)者。這時(shí)，如果我們執(zhí)政黨還要繼續(xù)堅(jiān)持公正公平和共同富裕的發(fā)展方針，在已經(jīng)沒(méi)有大量土地資源和公有制土地紅利使用殆盡的情況下，斡旋余地將十分有限，成本和難度會(huì)非常之大。由于城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)土地資源及其收益的不平等分配，失地農(nóng)民損失巨大，城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化的社會(huì)矛盾一定會(huì)更加復(fù)雜、更加深刻、更加尖銳……中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，很可能就是另外一種樣子了。
根據(jù)我個(gè)人的觀察，國(guó)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)的“城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化”現(xiàn)象，一直沒(méi)有得到比較明顯的改變，在某種程度上還有擴(kuò)大的跡象。
二、新一輪國(guó)內(nèi)城市化的發(fā)展趨勢(shì)同農(nóng)民市民化逆向而動(dòng)
目前有一種很通行的觀點(diǎn)，認(rèn)為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展可以產(chǎn)生40萬(wàn)億元的投入拉動(dòng)，成為進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大杠桿。這種分析是有道理的。但我認(rèn)為如果真有40萬(wàn)億元的話，怎么投入才是最重要的問(wèn)題，因?yàn)椴煌耐度?mdash;—投入領(lǐng)域、投入結(jié)構(gòu)、投入方向，會(huì)給城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來(lái)完全不同的結(jié)果。
最近，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告2016》，從農(nóng)民市民化的角度，提出了一種對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)化投入問(wèn)題的思路。這個(gè)報(bào)告不是抽象計(jì)算40萬(wàn)億元的宏觀經(jīng)濟(jì)賬，比如未來(lái)30%左右的城市化率可以創(chuàng)造多少土地收入、新增消費(fèi)、稅收總量、融資規(guī)模，最終能夠增加多少GDp總量等等，而是測(cè)算在社會(huì)保障和公共服務(wù)的配套上，需要為農(nóng)民市民化投入的成本。該報(bào)告提出國(guó)內(nèi)農(nóng)民市民化的平均成本為10萬(wàn)元，進(jìn)入中等城市的農(nóng)民家庭配套成本50萬(wàn)元，大城市將超過(guò)100萬(wàn)元，總計(jì)未來(lái)20年大約需要投入40萬(wàn)億—50萬(wàn)億。
按照我的理解，為農(nóng)民市民化進(jìn)行社會(huì)保障和公共服務(wù)配套的城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)際上提出了一種具有明確指向性的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，即能夠充分容納和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。這是一種非常有意義的分析方式。從理論合理性的意義上估算，未來(lái)20年農(nóng)民市民化的數(shù)額相當(dāng)巨大，首先需要把現(xiàn)有無(wú)城市戶籍的2億多農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民，之后按照合理的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例，還應(yīng)把近2億人轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，這樣粗算下來(lái)就有近4億農(nóng)民需要轉(zhuǎn)為城市市民。
要實(shí)現(xiàn)和容納這4億人的農(nóng)民市民化，讓這4億人在城市和城鎮(zhèn)中宜居、宜業(yè)、宜養(yǎng)，就必須在城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體架構(gòu)中，有能夠讓他們充分就業(yè)的行業(yè)領(lǐng)域，有大量適合他們貨幣購(gòu)買力的住房，有足以容納他們子弟充分接受教育的學(xué)校，有能夠滿足為他們服務(wù)的醫(yī)療和其他基礎(chǔ)設(shè)施等等，還要有一個(gè)適應(yīng)他們收入水平的城市生活成本門(mén)檻。很顯然，要滿足這些要求，已經(jīng)不是搞幾項(xiàng)工程和幾個(gè)投入預(yù)算就能解決的問(wèn)題了，而是涉及中國(guó)未來(lái)城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的大方向、大趨勢(shì)。
目前，中國(guó)的城市化、城鎮(zhèn)化發(fā)展正進(jìn)入新的發(fā)展階段，這個(gè)階段表現(xiàn)出來(lái)的種種情況，我認(rèn)為非常不適合農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變，更不要說(shuō)數(shù)量如此龐大的農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變了。
美國(guó)學(xué)者諾色姆曾提出城市化進(jìn)程一般可以分為三個(gè)階段，城市化率低于30%為初始階段，30%后是加速階段，70%即達(dá)到成熟階段。“城市化三階段理論”是否對(duì)中國(guó)適用，尚待驗(yàn)證，但他把城市化發(fā)展進(jìn)行階段性分析的方法，很值得借鑒。根據(jù)我們的觀察，改革開(kāi)放后的國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展，大致可分為兩個(gè)階段。第一階段主要以城市外延規(guī)模擴(kuò)張為特征，在城市土地?cái)U(kuò)張帶動(dòng)下，推動(dòng)大規(guī)模城市改造、大規(guī)模住房和大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前大多數(shù)城市已進(jìn)入該階段尾聲。第二個(gè)階段，許多城市開(kāi)始選擇向高端化發(fā)展，在高端基礎(chǔ)實(shí)施、高端產(chǎn)業(yè)行業(yè)和高端投資領(lǐng)域，進(jìn)行全面規(guī)劃、全面動(dòng)員、全面投入。
應(yīng)當(dāng)看到，中國(guó)出現(xiàn)城市高端化發(fā)展態(tài)勢(shì)，既有發(fā)展階段提升需求的客觀背景，也有政府行政偏好的驅(qū)動(dòng)。后者的作用非常強(qiáng)勢(shì)、非常有效，在缺乏必要約束時(shí)還常常導(dǎo)致城市高端化發(fā)展走向極端，甚至扭曲。例如許多城市的住房和住宅社區(qū)建設(shè)越來(lái)越高檔化、貴族化，城市公共設(shè)施越來(lái)越追求氣派、豪華，動(dòng)輒就是國(guó)際一流。城建豪華之風(fēng)的典型案例就是爭(zhēng)建摩天大樓。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年中國(guó)摩天大樓有1000多座，正在準(zhǔn)備建設(shè)的也有1000多座，遠(yuǎn)超美國(guó)的436座和阿聯(lián)酋的50座。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名很靠后的貴陽(yáng)市，也要規(guī)劃建設(shè)17座摩天大樓;幾乎沒(méi)有知名度的廣西某市，正在雄心勃勃地規(guī)劃建設(shè)全國(guó)第一的“亞洲國(guó)際金融中心”，高度為528米。初步計(jì)算，5年后全國(guó)新建摩天大樓可能超過(guò)1000座，以每座50億元計(jì)算，投資總額將超過(guò)數(shù)5萬(wàn)億元。
這樣的所謂城市高端化發(fā)展，可能不是個(gè)別案例而是比較普遍的現(xiàn)象，不是少數(shù)行政官員追求的目標(biāo)而是大多數(shù)政府在新一輪城市化發(fā)展中爭(zhēng)相攀比、追求的東西。如此下去，前文所講的農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展，就只有理論概念和模式的意義了。更值得研究的是，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)許多城市都在推行以產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展進(jìn)行人口調(diào)控，辦法是“以業(yè)控人”，立足把大量低端產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人群淘汰出去。這種做法，簡(jiǎn)直就是公開(kāi)向農(nóng)民市民化挑戰(zhàn)了。
三、現(xiàn)有大、中、小城市的發(fā)展環(huán)境都不是農(nóng)民市民化的歸宿
長(zhǎng)期以來(lái)，理論界普遍認(rèn)為農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦淖畲笳系K是城鄉(xiāng)戶籍制度，提出只要放開(kāi)嚴(yán)格的戶籍管理就能改變現(xiàn)狀。我歷來(lái)不認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)，至少在北京、上海、廣州一類大城市，這個(gè)觀點(diǎn)與事實(shí)不符。實(shí)際情況是，在這樣的大城市里實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，最大、最重要的障礙并不是戶籍，而是生活成本的高昂和社會(huì)保障的短缺。下面僅以兩個(gè)典型事例說(shuō)明問(wèn)題。
第一，從住房問(wèn)題看。從2016―2016年，國(guó)內(nèi)商品住宅銷售價(jià)格(元∕平方米)增長(zhǎng)92。83%，平均每年價(jià)格增長(zhǎng)11。60%，大致8年翻一番，其中北京、上海等大城市的房?jī)r(jià)年增水平高于16%，大致6年翻一番。在中央政府的嚴(yán)格調(diào)控下，情況有所改善，但是從2016年11月開(kāi)始，房?jī)r(jià)水平又大幅反彈，許多大中城市已接近兩位數(shù)字。據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房，52%為用人單位提供的集體宿舍，47%為租住“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部或城近郊區(qū)的農(nóng)民住房，自購(gòu)住房的比重不足1%。繳納住房公積金的農(nóng)民工比重不足3%。2016年農(nóng)民工月租房成本平均為421元，占月平均工資的1/4?，F(xiàn)在中央政府正在大力實(shí)施保障房建設(shè)工程，3200萬(wàn)套保障房以四口之家計(jì)算可容納近1。2億人，但這個(gè)保障房工程基本上沒(méi)有農(nóng)民市民化的份額，更不要說(shuō)可能有上億人的規(guī)模了。
第二，從社會(huì)保障問(wèn)題看。最近8年來(lái)城市企業(yè)退休基本養(yǎng)老金水平連續(xù)提高，2016年已從月人均700多元提高到1700元，年收入達(dá)到20400元，這就為全面參加社會(huì)保障項(xiàng)目提供了基本條件。相比之下，據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)民工2016年底參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重僅為16。4%，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的僅為18。6%，參加工傷保險(xiǎn)的僅為27%，參加失業(yè)保險(xiǎn)的僅為9。4%。如此低的參保水平，主要受制于低收入水平的制約。以武漢市為例，一個(gè)農(nóng)民工如參加城鎮(zhèn)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，用人企業(yè)每月需為其繳納516元，農(nóng)民工本人每月繳納166元(占其本人月工資的12%)，合計(jì)為每月682元，每年為8184元。在平均月收入只有1383元的條件下，農(nóng)民工怎么會(huì)有全面參保的積極性呢。
很顯然，大城市決不是數(shù)億中國(guó)農(nóng)民工的歸宿。在高昂的居民生活成本面前，即使給農(nóng)民工一個(gè)戶口本，絕大多數(shù)人也很難在大城市找到自己長(zhǎng)久的安身立命之處。怎么辦呢?要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變，剩下的選擇就只有一個(gè)——中小城市，特別是生活成本較低的小城市。這是我一直看好的數(shù)億中國(guó)農(nóng)民工的最終歸宿。
但是，深入調(diào)查研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這個(gè)看似合乎邏輯的選擇路徑，實(shí)際上也并不一定走得通。
近幾年來(lái)國(guó)內(nèi)中小城市的發(fā)展，也出現(xiàn)了向高端化發(fā)展的傾向。據(jù)國(guó)內(nèi)一家研究機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有600多個(gè)城市正在雄心勃勃地計(jì)劃“走向世界”，在200多個(gè)地級(jí)市中，有180多個(gè)正在全面規(guī)劃建設(shè)“國(guó)際大都市”，約占全部地級(jí)市的90%左右。這種城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的選擇，顯然并沒(méi)有大量容納農(nóng)民工的考量。
在小城鎮(zhèn)就業(yè)也并不容易，無(wú)產(chǎn)業(yè)則無(wú)就業(yè)，現(xiàn)在各類產(chǎn)業(yè)都主要聚集在大城市和大城市群周圍，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集程度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民市民化的就業(yè)要求。說(shuō)到小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，問(wèn)題就更大，目前我國(guó)還有20%的小城鎮(zhèn)無(wú)集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無(wú)污水處理設(shè)施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%。再看小城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，無(wú)論是公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生還是公共文化設(shè)施，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法同大中城市相比。在這樣的發(fā)展?fàn)顩r下，無(wú)法設(shè)想國(guó)內(nèi)的小城鎮(zhèn)能夠承當(dāng)起農(nóng)民市民化的歷史任務(wù)。
建議下一步城鎮(zhèn)化的發(fā)展節(jié)奏可以考慮放慢一些。不要急于在未來(lái)15—20年時(shí)間里，把中國(guó)最后20%—30%左右的城鎮(zhèn)化空間填平。城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)非常復(fù)雜的大系統(tǒng)，涉及產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、公共產(chǎn)品布局結(jié)構(gòu)、大中小城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)和國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施布局結(jié)構(gòu)等綜合統(tǒng)籌。如果城鎮(zhèn)化土地?cái)U(kuò)張速度過(guò)快、規(guī)模過(guò)大，系統(tǒng)配套長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后，在土地城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%—80%之后，就很可能出現(xiàn)各種城鎮(zhèn)化的扭曲現(xiàn)象，那個(gè)時(shí)候再進(jìn)行全面調(diào)整，成本會(huì)非常之高，難度會(huì)非常之大。建議中央決策機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，不但要統(tǒng)籌全局、系統(tǒng)謀劃，還要特別注意突出重點(diǎn)、把握節(jié)奏，不能簡(jiǎn)單制定時(shí)間表之類的東西，更要警惕政府主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)式、強(qiáng)制式城鎮(zhèn)化。
2016行政管理論文范文二
中國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展與完善
公務(wù)員制度，又稱為“文官制度”，是指對(duì)各級(jí)事務(wù)官員或文職人員進(jìn)行管理的制度，包括公務(wù)員的考試、錄用、考核、晉升、退休等。①現(xiàn)代公務(wù)員制度起始于西方，是在西方政治體制之下產(chǎn)生的文官管理制度。它基本原則包括：職位分類、競(jìng)爭(zhēng)性的考試錄用、職位終身制、政治中立、法制管理等等，其中競(jìng)爭(zhēng)性的考試錄用、職位終身制和政治中立原則是西方公務(wù)員制度的核心原則。②它涵蓋了公務(wù)員的選拔、管理、待遇、考核、退休各個(gè)方面，也涉及到了公務(wù)員的基本價(jià)值信念問(wèn)題。
一、富有中國(guó)特色的公務(wù)員制度
中國(guó)的行政管理制度經(jīng)歷了由傳統(tǒng)的干部制度向現(xiàn)代公務(wù)員制度過(guò)渡的過(guò)程，受古代長(zhǎng)期的官僚制度的影響，中國(guó)的公務(wù)員制度呈現(xiàn)出一種既有古代官僚制度的沉淀，也有蘇聯(lián)式的干部管理風(fēng)格，并且也包含著現(xiàn)代化的西方文官制度的因素的兼容性模式。
(一)從干部制度到公務(wù)員制度
建國(guó)以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)上是蘇聯(lián)式的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，因此在政治上也借鑒了蘇聯(lián)的干部管理模式。將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、黨組織和社會(huì)團(tuán)體的專職工作人員、企業(yè)事業(yè)單位的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，統(tǒng)稱為干部。由國(guó)家對(duì)干部進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配，每個(gè)干部都要服從上級(jí)的統(tǒng)一調(diào)動(dòng)和安排任用。
采取單一層級(jí)結(jié)構(gòu)，按級(jí)別對(duì)干部進(jìn)行管理。在中共中央和各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在黨的組織部門(mén)統(tǒng)一管理下實(shí)行分級(jí)分部管理體制。將全國(guó)各行各業(yè)的干部融入單一層級(jí)式構(gòu)架之中。根據(jù)職務(wù)高低，將干部職務(wù)從上到下分為國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院副(國(guó)務(wù)委員)、部(省)級(jí)正職、部(省)級(jí)副職、司(廳)級(jí)正職、司(廳)級(jí)副職、處(縣)級(jí)正職、處(縣)級(jí)副職、科(鄉(xiāng))級(jí)正職、科(鄉(xiāng))級(jí)副職、科員和辦事員12個(gè)層級(jí)。③干部之間最大是差異是級(jí)別的不同，而不是職業(yè)的不同。所有稱為“干部”的國(guó)家工作人員，不分工作性質(zhì)、職業(yè)的不同，都是按照國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理模式。干部統(tǒng)一選拔，集中調(diào)配，責(zé)權(quán)分離，不分黨政，不分政企。干部選拔主要采取領(lǐng)導(dǎo)推薦的方式。國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位的各層次干部職位出現(xiàn)空缺，由干部管理機(jī)關(guān)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，采取直接或間接推薦的方式進(jìn)行選拔，然后按規(guī)定程序決定任命。因此造成了干部管理機(jī)制的僵化，管理權(quán)限過(guò)分集中，缺少法制和公平競(jìng)爭(zhēng)，缺乏活力，對(duì)于社會(huì)發(fā)展的應(yīng)激反應(yīng)能力比較差。改革開(kāi)放以前，干部管理權(quán)限雖然經(jīng)歷過(guò)多次調(diào)整，但這種體制構(gòu)架基本未變。
我國(guó)傳統(tǒng)的干部管理模式是與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政治體制相適應(yīng)的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代有著自己獨(dú)特作用，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，以及社會(huì)管理起過(guò)巨大的作用。但是伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的干部管理模式越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
我國(guó)公務(wù)員制度是在借鑒西方公務(wù)員制度的優(yōu)點(diǎn)和繼承我國(guó)傳統(tǒng)的干部制度基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，與西方的公務(wù)員制度相比較，在范圍、特征、管理等方面存在許多不同點(diǎn)。中國(guó)公務(wù)員是指在zhèng fǔ 部門(mén)中行使國(guó)家權(quán)力，執(zhí)行公務(wù)的人員。它的涵蓋范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方公務(wù)員所涵蓋的范圍，甚至超越政府雇員(GovernmentEmployee)，接近于公職人員(Civilian)的范圍。
(二)混合模式的公務(wù)員制度
中國(guó)有著幾千年的封建官僚制度，以“忠孝、仁義”為為官準(zhǔn)則，以三綱五常和禮教宗法為致仕之道，在君主專制之下以至綿延數(shù)千年。④封建的官僚制度的官員的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是倫理道德而不是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。官員或士人以修身、齊家、治國(guó)平天下為奮斗目標(biāo)，認(rèn)為為官的關(guān)鍵基礎(chǔ)是修身而不是為政的手段。所以古代清官賢吏首推是道德高尚而不是政績(jī)顯著者。官員的權(quán)力完全來(lái)自于上司個(gè)人，行政事務(wù)具有很強(qiáng)的人格化的特點(diǎn)，官員對(duì)于上司具有很大的依附性，政治運(yùn)作基本上就是一種“命令—服從”的模式。
我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政制度，黨在我國(guó)的政治生活中有著至高的權(quán)威。
所有這些都決定了我們國(guó)家的公務(wù)員制度必須是與我國(guó)的政治格局和具體國(guó)情相適應(yīng)的，不能照抄照搬西方的具體運(yùn)作模式。在西方文官制度中不適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的一些方面，許多原來(lái)干部制度的形式就保留了下來(lái)。
因?yàn)樯鲜鲈?，盡管我們借鑒了西方文官制度中許多現(xiàn)代化的管理思路，但面對(duì)著幾千年封建官僚制度的遺痕和傳統(tǒng)干部制度的影響，我國(guó)的公務(wù)員制度難免成為一種雜糅的形式。
二、中國(guó)公務(wù)員制度的繼續(xù)完善
我國(guó)的公務(wù)員制度雖然已經(jīng)建立并有著十幾年的發(fā)展歷史，但是它的制度化和規(guī)范化程度尚且不夠，仍需要在推行過(guò)程中不斷的改革以求更加的完善和健全。在具體的改革過(guò)程中，我們要時(shí)刻注意到一下幾個(gè)方面：
(一)中國(guó)公務(wù)員制度的差異性發(fā)展
公務(wù)員制度是產(chǎn)生于西方的一種管理制度，它的產(chǎn)生是為了彌補(bǔ)西方傳統(tǒng)的選舉政治和政黨政治形成“政黨分肥制”造成的政局動(dòng)蕩、官員腐敗等一系列缺陷。因其在管理上代表著現(xiàn)代政治的發(fā)展方向，所以我們要借鑒它適合我國(guó)使用的一些管理方式和原則，來(lái)提高我國(guó)行政管理的水平。正是因?yàn)檫@樣，我們并不是簡(jiǎn)單地將西方公務(wù)員制度照搬過(guò)來(lái)，而是學(xué)習(xí)了它的一些優(yōu)良的經(jīng)驗(yàn)，拋棄那些不符合我國(guó)國(guó)情的內(nèi)容。在西方的公務(wù)員制度不斷變化的過(guò)程中，我們也在探索屬于自己的管理模式。就像英國(guó)的公務(wù)員制度借鑒了我們的科舉制度一樣，我們也是在探索自己道路的基礎(chǔ)上不斷學(xué)習(xí)外在的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)，然后形成適應(yīng)自己國(guó)情的新模式。
改革開(kāi)放之前，我國(guó)是一個(gè)全能型的國(guó)家，國(guó)家與社會(huì)不分，政治與經(jīng)濟(jì)不分，政治強(qiáng)而經(jīng)濟(jì)弱，基本上可以說(shuō)是一個(gè)政治性的社會(huì)。自從改革開(kāi)放以后，我們大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)才取得了飛速的發(fā)展，社會(huì)才逐漸地與國(guó)家相分離，但是傳統(tǒng)的政治因素并未完全消失，人們?cè)谒伎忌鐣?huì)事務(wù)時(shí)仍然不可能完全擺脫政治思維的影響。所以我們面臨的是一個(gè)政治思維影響極為深遠(yuǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維并不完全成熟的狀況。在我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)改革迅猛，政治改革緩慢的局面下，作為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革而做出的政治改革，就很容易出現(xiàn)制度建設(shè)和思維建設(shè)的不同步性。
(二)公務(wù)員制度的中國(guó)化原則
我國(guó)的公務(wù)員制度是必須與我國(guó)的國(guó)情和政治發(fā)展相適應(yīng)的，必須在四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上借鑒西方先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，也就是說(shuō)我國(guó)的公務(wù)員制度必須有“中國(guó)化”的原則。上面我們已經(jīng)講過(guò)，西方的公務(wù)員制度有著例如職位分類、競(jìng)爭(zhēng)性的考試錄用、職位終身制、政治中立、法制管理等等基本原則，我們?cè)趯W(xué)習(xí)它們的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)時(shí)也要選擇性的借鑒過(guò)來(lái)。
第一，我們已經(jīng)借鑒了競(jìng)爭(zhēng)性考試錄用方法，對(duì)公務(wù)員的選拔實(shí)行公開(kāi)考試、競(jìng)爭(zhēng)上崗。這是我國(guó)公務(wù)員制度走向制度化的基礎(chǔ)，也是它的核心特征。用考試代替原先的分配方式，這是新舊人事制度轉(zhuǎn)變的首要內(nèi)容。只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的考試獲得資格和相應(yīng)的職位，才能真正獲取公務(wù)員的合法性基礎(chǔ)。
公務(wù)員的選拔必須在平等、公正、公開(kāi)是原則下讓參與者通過(guò)制度化的考試或考核形式進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，最后要擇優(yōu)錄取。所以必須要堅(jiān)持一下幾個(gè)原則：1、平等原則，公民在擔(dān)任公職方面具有同等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，只要擁有該職位應(yīng)具有的知識(shí)和能力，符合可能存在的特殊要求，不受其他例如性別、種族、地域、婚姻、宗教信仰等方面的影響。2、公正公開(kāi)原則，國(guó)家需要把關(guān)于公務(wù)員考試的一切信息在考試之前向社會(huì)公布，并且把考試和錄用的過(guò)程向報(bào)考者公開(kāi)，最終結(jié)果要公示。而且對(duì)于報(bào)考者對(duì)結(jié)果的異議，招考部門(mén)要做出回應(yīng)和解答。要為報(bào)考者創(chuàng)造一個(gè)公開(kāi)、透明、公正的考試與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。3、競(jìng)爭(zhēng)和擇優(yōu)原則，在報(bào)考的過(guò)程中，使報(bào)考者數(shù)量應(yīng)超過(guò)錄用人數(shù)，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)淘汰制，依據(jù)考試成績(jī)的高低，擇優(yōu)錄用。
第二，西方公務(wù)員制度的另一大特征是職業(yè)終身制。即公務(wù)員不同于政治任命人員，只要沒(méi)有瀆職或是其他法律規(guī)定應(yīng)被免職的行為，就要終身任職，不會(huì)伴隨政黨的更替而出現(xiàn)職位變動(dòng)。⑦
在西方，公務(wù)員更多的是事務(wù)官員，職業(yè)的終身制對(duì)于國(guó)家運(yùn)作的影響相對(duì)有限。但是在我國(guó)，公務(wù)員是涵蓋范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方，公務(wù)員終身任職的影響更為深遠(yuǎn)。因?yàn)槲覈?guó)配套體制的不完善，職業(yè)終身會(huì)更多地表現(xiàn)為權(quán)力終身，甚至擴(kuò)大為權(quán)力的無(wú)限制，所以我們不僅要改革我國(guó)公務(wù)員的進(jìn)退和更新問(wèn)題，還要加強(qiáng)法制、獎(jiǎng)懲機(jī)制等配套設(shè)施，只有在全面的體制完善之下，公務(wù)員制度才會(huì)有長(zhǎng)足的進(jìn)步。
第三，西方公務(wù)員實(shí)行政治中立，這是與西方的政治體制相適應(yīng)的。西方的政黨政制會(huì)導(dǎo)致政黨的此消彼長(zhǎng)，互相傾軋，作為不隨政黨進(jìn)退的公務(wù)員，必須保持政治中立。而我國(guó)是共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會(huì)主義國(guó)家，政治上是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、民主黨派參政議政的政治格局，不存在政黨的輪流上臺(tái)，所以就不存在所謂的政治中立。而且中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是憲法規(guī)定的，在實(shí)際政治生活中公務(wù)員必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能堅(jiān)持脫離領(lǐng)導(dǎo)的政治中立。
(三)中國(guó)公務(wù)員制度的制度化和法制化
盡管有著十幾年的發(fā)展歷程，我國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展仍然未能實(shí)現(xiàn)真正的規(guī)范化和制度化。西方公務(wù)員制度的一個(gè)最為顯著的特點(diǎn)，就是有一套與公務(wù)員制度相適應(yīng)的法規(guī)體系。⑧在具體執(zhí)行層面上，具體的操作措施并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范的運(yùn)行方式，各地區(qū)在具體操作上有著比較大的細(xì)節(jié)差異。制度化是公務(wù)員制度取得更進(jìn)一步發(fā)展的必須措施，只有在實(shí)現(xiàn)了規(guī)范的制度化以后，才能獲得公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也才能培養(yǎng)公務(wù)員的專業(yè)素質(zhì)。制度化既是一個(gè)發(fā)展階段的目標(biāo)，也是進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代化管理制度的必然要求。
健全法制是完善公務(wù)員制度的基礎(chǔ)之一，完善公務(wù)員制度必須要在法制上有些創(chuàng)新。首先，要完善國(guó)家級(jí)法規(guī)。在總結(jié)公務(wù)員制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體實(shí)踐，不斷完善《國(guó)家公務(wù)員法》。其次，逐步出臺(tái)空缺的單位法規(guī)。一方面是制定詳細(xì)的公務(wù)員選拔、錄用、退休、監(jiān)督以及公務(wù)員紀(jì)律等單項(xiàng)法規(guī)，另一方面是各地方要建設(shè)相應(yīng)的配套法規(guī)，根據(jù)不同的地域情況建設(shè)細(xì)致的地方公務(wù)員規(guī)章。多種規(guī)章和法律相結(jié)合，形成高低有序，大小結(jié)合，地方與中央相配合的完整的公務(wù)員法規(guī)體系。最后，是要對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)進(jìn)行修改和補(bǔ)充，消減過(guò)時(shí)的法規(guī)，彌補(bǔ)現(xiàn)存法規(guī)的不足。只有這樣才能在實(shí)踐的基礎(chǔ)上動(dòng)態(tài)地完善法規(guī)體系，不斷跟上社會(huì)發(fā)展的要求。