城市土地管理論文
城市土地是指城市市區(qū)內(nèi)的土地資源。下面是學(xué)習(xí)啦小編整理了城市土地管理論文，有興趣的親可以來閱讀一下!
城市土地管理論文篇一
城市土地管理制度研究
摘 要 隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和各地城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，在城市，違法占地、用地現(xiàn)象日益增多，城市綜合管理行政執(zhí)法中面臨的難題日益顯現(xiàn)。相對集中行政處罰權(quán)是在行政處罰法中第一次出現(xiàn)的。實行相對集中行政處罰權(quán)的目的是解決行政管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為，從而實現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)精簡和行政處罰執(zhí)法法治化的目標(biāo)。對于城市綜合管理執(zhí)法中的相對集中行政處罰，理論界、執(zhí)法界都對其缺少關(guān)注和探討。本文以深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地監(jiān)察制度為例，以《深圳市土地監(jiān)察條例》為樣本，從具體條文和機(jī)制建設(shè)兩個方面進(jìn)行分析，以期發(fā)現(xiàn)土地違法行政處罰制度存在的問題，歸納試點工作運行情況，并從中找到解決問題的思路，探求更加完善的行政執(zhí)法機(jī)制。
關(guān)鍵詞 土地管理 綜合執(zhí)法 相對集中處罰權(quán)
作者簡介：叢義，遼寧省高級人民法院一級法官。
中圖分類號：D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592(2013)09-195-02
一、城市土地管理制度現(xiàn)狀
對于土地違法行為的行政處罰的相關(guān)法規(guī)主要集中在《土地管理法》和《行政訴訟法>中?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定土地執(zhí)法部門對違反土地管理法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查是其法定職責(zé)。該法第七章的七十三條至八十四條，集中羅列了土地執(zhí)法部門對土地違法相對人的處罰措施，主要有沒收非法所得，限期拆除，恢復(fù)土地原狀，罰款，責(zé)令退還等。在《行政訴訟法》中第六十六條是這樣規(guī)定的，“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”對于當(dāng)事人提起行政訴訟的情形，該法第六十五條第二款也作出了規(guī)定，“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機(jī)關(guān)可以向第一審人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，或依法強(qiáng)制執(zhí)行。”
二、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地監(jiān)察制度綜述
作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳市于1992年被全國人大授予地方立法權(quán)，即深圳市的人民代表大會及其會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省人民代表大會會批準(zhǔn)后施行。深圳市人大會于1995年頒布實施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》，后經(jīng)2001年和2005年兩次修正。
該條例在《土地管理法》、《行政處罰法》、《城市規(guī)劃法》(現(xiàn)修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)等法律對土地違法案件規(guī)定有待完善的前提下，在深圳市作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行先試土地糾紛日益增多的背景下，制定出臺，對規(guī)范土地管理、推動城市化進(jìn)程、促進(jìn)深圳經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展起到了巨大作用。
該條例歷史性的開創(chuàng)了城市綜合管理執(zhí)法部門開展土地規(guī)劃監(jiān)察的先例，在深圳市，規(guī)劃執(zhí)法權(quán)或行政處罰權(quán)集中到了城市管理綜合執(zhí)法部門，規(guī)劃管理部門不再擁有或承擔(dān)相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)。綜合執(zhí)法或相對集中行政處罰權(quán)現(xiàn)已上升為法律制度，并廣泛存在和普遍應(yīng)用于全國大中城市的城市管理領(lǐng)域。這一制度創(chuàng)制明確了責(zé)任主體，明晰了權(quán)力劃分，提高了執(zhí)行效率，對遏制土地違法事件起到了積極作用。
該條例規(guī)定了規(guī)劃土地監(jiān)察的職責(zé)和管轄。對監(jiān)察人員提出了資質(zhì)要求，對城市管理綜合執(zhí)法部門的職責(zé)進(jìn)行了明確。詳細(xì)規(guī)定了執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理土地違法案件的立案、調(diào)查、處理流程。在第四章規(guī)定了強(qiáng)制措施和執(zhí)行程序，保障行政處罰落到實處，見到成效，有效打擊了土地違法案件，保護(hù)了土地資源。
但是，隨著各項事業(yè)改革向縱深推進(jìn)，近年來深圳市查處違法用地和違法建筑工作面臨的形勢十分嚴(yán)峻，暴力抗法等情況屢屢發(fā)生，《條例》中的執(zhí)法措施不夠嚴(yán)厲，亟需創(chuàng)新執(zhí)法手段、加重法律責(zé)任。同時，國家《行政強(qiáng)制法》實施以來，對規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法工作提出了新的要求，查處違法建筑過程中的查封、扣押、強(qiáng)制拆除等行政強(qiáng)制，需要按照法定的方式和程序?qū)嵤?/p>
三、城市土地管理綜合執(zhí)法制度面臨的困境
為了響應(yīng)行政機(jī)構(gòu)精簡和行政處罰執(zhí)法法治化的要求，2005年2月25日，深圳市對原來的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》進(jìn)行了修正，實行了行政綜合執(zhí)法。該條例明確規(guī)定：“規(guī)劃、土地管理部門分別負(fù)責(zé)規(guī)劃、土地監(jiān)察的指導(dǎo)和監(jiān)督工作;城市管理綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃土地監(jiān)察工作。”至此，深圳市規(guī)劃執(zhí)法集中行政處罰權(quán)就從規(guī)劃管理部門轉(zhuǎn)向城市管理綜合執(zhí)法部門。根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，綜合執(zhí)法或相對集中行政處罰就通過本土地監(jiān)察條例作為地方性法規(guī)上升為法律制度，并逐漸全國大中城市的城市所借鑒學(xué)習(xí)。
筆者認(rèn)為，本條例的主要作用是，有效整合了相關(guān)職權(quán)，提高了土地執(zhí)法行政效率，也起到了精簡了機(jī)構(gòu)的作用，避免了多部門重合、重復(fù)處罰局面。但是，這種利用綜合執(zhí)法集中行政處罰權(quán)的制度創(chuàng)新在理論界一直備受爭議。
(一)理論層面
1.違背了行政法理論上的職權(quán)法定基本原則。這種做法將土地規(guī)劃管理執(zhí)法方面對于行政處罰權(quán)力通過地方法規(guī)的形式授予了集中行使行政處罰權(quán)的土地管理綜合執(zhí)法部門，這就引起了現(xiàn)實操作法律規(guī)定(《城市規(guī)劃法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)之間的沖突。根據(jù)《城市規(guī)劃法》的規(guī)定，行使土地管理或者土地規(guī)劃執(zhí)法處罰權(quán)的合格行政主體是縣級以上地方人民政府，區(qū)級政府的行政規(guī)劃部門沒有相關(guān)職權(quán)，不具有相關(guān)執(zhí)法主體資格，不能行使土地管理方面的行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)。但在實踐操作中，這一明確規(guī)定已經(jīng)被一些地方政府進(jìn)行僭越。
2.違背了行政法合法性中的法律優(yōu)先原則?！缎姓幜P法》第十六條對相對集中行政處罰權(quán)的設(shè)立有明確的規(guī)定，國務(wù)院及地方政府無權(quán)設(shè)立相對集中處罰權(quán)，法律的位階高于其他法規(guī)和地方性規(guī)章，立法機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)超越法律的規(guī)定，制定與法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章顯然違反了行政法的法律優(yōu)先基本原則。
3.違背了法制統(tǒng)一原則。對同一違法行為，不同部門法都分別作了規(guī)定，在舊的法律沒有廢止的情況下，制定出新的法律法規(guī)和規(guī)范很可能導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)對相同或者類似的違法行為作出差別較大的執(zhí)法行為。這也就是我們行政法理論界近年來一直關(guān)注的自由裁量行為，這樣必經(jīng)導(dǎo)致法律規(guī)范的適用混亂，影響行政執(zhí)法的法制統(tǒng)一。 (二)現(xiàn)實困境
1.執(zhí)法效率低下。除了理論上的問題外，在實踐中，集中行政處罰權(quán)也面臨著影響執(zhí)法效率的問題。以《深圳市土地監(jiān)察條例》為例，條例明確規(guī)定了規(guī)劃管理行政處罰權(quán)集中到土地監(jiān)察管理部門。而在現(xiàn)實中，土地監(jiān)察管理部門卻顯得力不從心，面對土地管理專業(yè)性較強(qiáng)的問題，執(zhí)法人員只能是現(xiàn)學(xué)現(xiàn)賣，抓耳撓腮。面對查處違章建筑的正常執(zhí)法，不得不先到規(guī)劃部門查詢該建筑審批手續(xù)是否齊全;還肩負(fù)著為被執(zhí)行人提供補(bǔ)救措施的咨詢義務(wù)，嚴(yán)重降低了行政執(zhí)法的工作效率。
2.執(zhí)法難度較大。仍以規(guī)劃執(zhí)法為例，由于相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)是專門從事集中處罰的專門人員，他們一般不參與城市規(guī)劃的編制，也對具體規(guī)劃項目的選址、論證及證書的核發(fā)缺乏了解，對違法建設(shè)項目的相關(guān)情況缺乏了解就直接導(dǎo)致了其在執(zhí)法過程中缺少底氣，沒有說服力，在與當(dāng)事人互動過程中處于較為被動的局面，這也直接影響執(zhí)法工作力度，為日常執(zhí)法帶來較大難度。
四、城市土地違法相對集中處罰的立法建議
相對集中行政處罰制度是在我國行政執(zhí)法發(fā)展尚不完善的情況下產(chǎn)生的一種理論和實踐創(chuàng)新，在實踐中取得了一定成效，但隨著法治的不斷完善和發(fā)展，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會管理的需求不斷加大，我們也發(fā)現(xiàn)相對集中行政處罰權(quán)亦存在著眾多的理論與實踐問題，有待我們進(jìn)一步的關(guān)注和探討。在目前城市管理綜合執(zhí)法難度不斷加大的情況下，為了避免管理的缺位，我們?nèi)孕鑼τ嘘P(guān)制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善和調(diào)整，以促進(jìn)城市土地管理機(jī)制的進(jìn)一步完善。
第一，嚴(yán)格落實職權(quán)法定原則。要進(jìn)一步細(xì)化違法行為，將違法建設(shè)進(jìn)行全面的梳理和分析，明確各單位執(zhí)法責(zé)任，對于不同的行為由不同的部門進(jìn)行執(zhí)法。在分類的基礎(chǔ)上，對只能相似的部門進(jìn)行適當(dāng)整合，對專業(yè)性不強(qiáng)的程序性行政執(zhí)法過程進(jìn)行適當(dāng)集中。這樣不但可以進(jìn)一步提高行政執(zhí)法效率，也有利于各部門進(jìn)行分工協(xié)作，各司其職，最終實現(xiàn)“不留死角，沒有空白”的良好執(zhí)法局面。
第二，將個人和國家機(jī)關(guān)均納入監(jiān)察。近年來一些單位和個人違反規(guī)劃土地法律法規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，但是相關(guān)法律并沒有對機(jī)關(guān)違法行為的處理進(jìn)行明確規(guī)定，這樣就造成了“執(zhí)法不平等”的現(xiàn)象。因此有必要明確地將國家機(jī)關(guān)等在特區(qū)用地和建設(shè)的所有單位和個人，納入監(jiān)察對象范圍，體現(xiàn)了“法律面前人人平等”的法律原則，必有利于查處和遏制少數(shù)國家機(jī)關(guān)在規(guī)劃土地方面的違法行為，提高執(zhí)法權(quán)威，推進(jìn)依法治國。
第三，要創(chuàng)新執(zhí)法措施。在實際執(zhí)法過程中，一些當(dāng)事人拒不承擔(dān)強(qiáng)制拆除費，針對這種情況，該條例應(yīng)該學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外城市的先進(jìn)做法，進(jìn)行執(zhí)法措施創(chuàng)新，比如增加關(guān)于“強(qiáng)制拆除費用的保全措施”規(guī)定、提高加處罰款的額度;針對當(dāng)事人不履行行政處罰決定的情況，應(yīng)增加“書面通知有關(guān)行政機(jī)關(guān)暫停辦理涉及違法事項的行政許可和審批、登記”等規(guī)定;針對規(guī)劃土地監(jiān)察工作中遇到的暴力抗法、犯罪等情況，應(yīng)增加“建立公安機(jī)關(guān)介入規(guī)劃土地監(jiān)察工作的機(jī)制”規(guī)定。
第四，要盡量避免與相關(guān)法律制度的抵觸。要根據(jù)《行政強(qiáng)制法》、《行政處罰法》的規(guī)定，梳理和規(guī)范規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法過程中常用的查封、扣押等行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制拆除等行政強(qiáng)制執(zhí)行，以及沒收違法收入、違法建筑和其他設(shè)施等行政處罰的具體實施程序、相關(guān)費用承擔(dān)、法定期限等，如必須增加和修正“不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品”，“因查封、扣押發(fā)生的保管費用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”，“違反行政強(qiáng)制法期限規(guī)定第二十五條查封、扣押的期限不得超過三十日;情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長，但是延長期限不得超過三十日”等規(guī)定。
第五，加大對違建等行為的處罰力度。從《深圳市土地監(jiān)察條例》的貫徹落實來看，目前深圳違法建筑多頂風(fēng)加建的情況，應(yīng)在條例中加大對這類現(xiàn)象的處罰力度，提升條例中第四十四條和四十五條的罰款額度，將兩萬元上限提至二十萬元，以有效威懾違法分子、遏制私搭亂建行為。
綜上，對城市土地管理執(zhí)法制度進(jìn)行改革創(chuàng)新的必要性、迫切性和適用性已經(jīng)成為共識。在進(jìn)一步健全完善行政訴訟、行政復(fù)議、等救濟(jì)制度的同時，以城市管理綜合執(zhí)法為依托，從立法、執(zhí)法兩個層面進(jìn)行改革和創(chuàng)新，切實規(guī)范執(zhí)法行為，提高土地管理執(zhí)法效率，從而減少和避免因不當(dāng)執(zhí)法造成的不利后果。
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