中國國家債務(wù)問題分析

中國國家債務(wù)問題分析

　　一、國家債務(wù)的概念

　　國家債務(wù)(又稱主權(quán)債務(wù))，是指一國政府在國內(nèi)外發(fā)行的債券、向外國政府或銀形借款所形成的，以國家信用為擔(dān)保的債務(wù)。國際上，中央政府、地方政府和公共機(jī)構(gòu)都可以發(fā)行債券或借債，其中，中央政府的債務(wù)俗稱為國債，而地方政府、公共機(jī)構(gòu)的債務(wù)俗稱為公債。但在我國，只有中央政府既能通過借債又能通過發(fā)行債券籌得資金，地方政府和公共機(jī)構(gòu)只可以發(fā)行債券籌資。

　　狹義國家債務(wù)指中央政府在國內(nèi)外發(fā)行的債券或向外國政府、銀行借款所形成的債務(wù)，廣義國家債務(wù)指除了狹義國家債務(wù)外，還包括政府必須承擔(dān)的其他各種債務(wù)，如國有商業(yè)銀行、政策性銀行的壞賬、財(cái)政擔(dān)保的公共和非公共部門的國內(nèi)外借款，政府部門擔(dān)保的國企、央企的銀行貸款等。

　　二、中國國家債務(wù)測算

　　自2009年以來，歐洲部分國家相繼爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。2009年10月，希臘當(dāng)年財(cái)政赤字占GDP總值超過12%，高于歐盟約定上限3%。隨后，穆迪、標(biāo)普、惠譽(yù)等評級機(jī)構(gòu)相繼調(diào)低希臘主權(quán)信用評級，主權(quán)債務(wù)危機(jī)正式爆發(fā)，并在葡萄牙、意大利、愛爾蘭、西班牙等國迅速蔓延。雖然此后歐洲央行、國際貨幣基金組合(IMF)等機(jī)構(gòu)一直致力為以上國家提供解決方案，但歐債危機(jī)還是給這些國家，甚至整個歐元區(qū)的經(jīng)濟(jì)造成了極大的傷害。

　　2013年，以上評級機(jī)構(gòu)又將國家債務(wù)危機(jī)的矛頭指向中國。4月9日，惠譽(yù)宣布將中國的信用評級從(AA-)下調(diào)至(A+);4月16日，穆迪將中國的國債評級展望從 “正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”。兩家評級機(jī)構(gòu)接連下調(diào)中國主權(quán)評級，均是因?yàn)橹袊鴩覀鶆?wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例在不斷地提高。

　　據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，中國的主權(quán)債務(wù)占GDP比例為22%，不過，這一數(shù)字并未包含地方政府債務(wù)、四大資產(chǎn)管理公司債券、政策性金融債、原鐵道部債務(wù)、匯金債等廣義政府債務(wù)，也不包括隱性的養(yǎng)老金缺口。

　　那么，中國的政府債務(wù)到底有多大規(guī)模呢?我們可以分類統(tǒng)計(jì)測算：

　　(一)狹義國家債務(wù)測算

　　國債：根據(jù)wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年底，國債余額為78104萬億元。

　　外債余額：根據(jù)華泰證券測算，2012年底，以中央政府名義借入的債務(wù)余額為48653億元。

　　加總以上兩項(xiàng)，我們可以得出，狹義國家債務(wù)余額為126757億元，占GDP總額(519322億元)的24%，與國際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)結(jié)果大致相同。

　　(二)廣義國家債務(wù)測算

　　1、地方政府債務(wù)指地方政府作為債務(wù)人，支出大于收入所形成的赤字總和。由于地方政府收支不對外公開，我們只能根據(jù)債務(wù)來源，將地方政府債務(wù)分為以下六類，并分別核算債務(wù)余額：

　　(1)地方融資平臺：指地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體(國務(wù)院文件定義)。據(jù)銀監(jiān)會公布顯示，截止2012年底，地方融資平臺貸款余額為93035億元。

　　(2)“銀信政”合作：即銀行、信托、政府三方合作融資。銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品，購買信托公司發(fā)行的信托產(chǎn)品，這些資金投資于地方政府融資平臺的股權(quán)或債權(quán)，政府向銀行和信托出具回購的承諾函。據(jù)中國信托業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2012年底政信合作余額為5016億元。

　　(3)城投債：城投類企業(yè)配合地方政府公開發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)，其最終信用主體是地方政府，募集資金主要用于城市路網(wǎng)項(xiàng)目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項(xiàng)目等建設(shè)，而償債資金多來自于財(cái)政補(bǔ)貼。據(jù)華泰證券債券組估算，2012年底，城投債余額17698億元。

　　(4)保險(xiǎn)資金基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃，是指保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司等專業(yè)管理機(jī)構(gòu)作為受托人，面向委托人發(fā)行受益憑證，募集資金以債權(quán)方式投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，按照約定支付預(yù)期收益并兌付本金的金融產(chǎn)品。據(jù)保監(jiān)會官員透露，截止2012年底，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)售83項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，11項(xiàng)不動產(chǎn)債權(quán)計(jì)劃，備案金額3025億元。

　　(5)中央代發(fā)地方債：在年初的政府工作報(bào)告顯示，中央代發(fā)地方債余額為3500億元。

　　(6)上級財(cái)政借款、其他借款：包括二級財(cái)政借款和其他單位和個人的借款。華泰證券測算，2012年底，上級財(cái)政借款、其他借款余額22693億元。

　　加總以上債務(wù)余額，我們測算出，2012年底地方政府債務(wù)余額大約為144967億元。

　　2、四大資產(chǎn)管理公司債務(wù)：2004年以來，為支持四大行上市，四大資產(chǎn)管理公司發(fā)行了大量的金融債券，收購四大行的不良資產(chǎn)，大致總額為8200億元。

　　3、中投公司債：根據(jù)中投公司的財(cái)務(wù)報(bào)表，2011年底，中投公司債為3688億元，根據(jù)其增長趨勢，我們大致測算2012年債務(wù)余額為5000億元。

　　4、匯金債：根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2012年底，匯金債規(guī)模大約為7310億元。

　　5、政策性金融債：政策性金融債指政策性銀行，如國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等發(fā)行的金融債，2012年底余額為75875億元。(來源wind數(shù)據(jù))

　　6、原鐵道部債務(wù)：據(jù)鐵道部公示，2012年底，鐵道部債務(wù)余額26600億元。

　　狹義國家債務(wù)加上以上項(xiàng)目債務(wù)余額(267952億元)，我們可以簡單推算廣義國家債務(wù)余額大致為394709億元，占GDP總額的76%。

　　也有學(xué)者把隱形養(yǎng)老金缺口也算在政府債務(wù)之列，估計(jì)2012年底政府債務(wù)已超50萬億元，占GDP比例高達(dá)95%。

　　三、解決中國政府債務(wù)問題的對策建議

　　一般認(rèn)為，國家政府債務(wù)的承受能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度正相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，債務(wù)承受能力較高，反之，發(fā)展中國家的債務(wù)承受能力也就較差。根據(jù)彭博數(shù)據(jù)，2012年，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，美國政府債務(wù)占其國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為107%，德國、法國、英國的政府債務(wù)占GDP分別為83%，90%，88.7%。新興經(jīng)濟(jì)體中，印度政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值為67.6%，韓國、越南分別為33%、51%。2009年爆發(fā)債務(wù)危機(jī)時，希臘、意大利、葡萄牙、愛爾蘭的主權(quán)債務(wù)占GDP比重為127%、116%、93%、98%。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國家發(fā)生債務(wù)危機(jī)的臨界點(diǎn)為政府債務(wù)占GDP比例為90%-120%，發(fā)展中國家的臨界點(diǎn)則較低，為60%-80%。由此看來，中國的政府債務(wù)確實(shí)令人擔(dān)憂。

　　那么如何解決中國政府債務(wù)問題呢?

　　(一)短期看，中國政府債務(wù)問題的關(guān)鍵在于地方政府債務(wù)

　　根據(jù)第二部分的測算，我們了解了中國政府債務(wù)的分布：國債占比19.8%，以政府名義借入的外債余額占比12.3%，地方政府債36.7%，政策性金融債19.2%，其余債務(wù)占比12%。因此，若要削減政府債務(wù)，要以地方政府債務(wù)為切入點(diǎn)。地方政府債不僅占比高，而且增長快。2008年金融危機(jī)后，國家拋出了4萬億投資計(jì)劃，地方政府債務(wù)經(jīng)歷了一次井噴。雖然近年來，由于中央政府要求控制地方融資平臺的擴(kuò)張，地方政府債務(wù)增速大幅降低，但根據(jù)華泰證券的研究報(bào)告顯示，2011-2012年，地方政府債務(wù)增速分別為23%、16%，仍為兩位數(shù)的增長。因此，控制地方政府債務(wù)增長，對于控制中國政府債務(wù)余額可以起到立竿見影的作用。

　　(二)長遠(yuǎn)看，解決中國政府債務(wù)問題的關(guān)鍵在于改革經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

　　當(dāng)前地方政府和地方官員考核的核心指標(biāo)是GDP增速，驅(qū)動GDP增長的三駕馬車中，投資占比最大，這一考核體系促使地方政府盲目追求投資增長，而忽視民生及社會公平等問題。

　　投資分為兩塊，一個是地產(chǎn)，一個是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。雖然中央政府屢出地產(chǎn)調(diào)控政策，希望遏制房價上漲的趨勢，但由于土地財(cái)政的限制，若房價大幅下跌，地方政府財(cái)政收入減少，將很可能爆發(fā)債務(wù)危機(jī)。首先，很多地方政府債務(wù)以土地作為質(zhì)押，若房價下跌，抵押品價值減少，將被迫追加抵押物。其次，地方政府財(cái)政收入中，出售土地帶來的收入占比較大，若地價下跌，收入減少，還債資金不能保證，全面的債務(wù)危機(jī)將可能爆發(fā)。因此，由于土地財(cái)政的限制，地方政府維護(hù)房價穩(wěn)定，甚至希望房價上漲的意圖就不難理解。這也是解釋了為什么只要房價稍有松動，地方政府的各種救市政策應(yīng)聲而出了。

　　至于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)民生證券宏觀研究顯示，2011年，地方基礎(chǔ)設(shè)施建投資完成額約為6.1萬億元，而其中財(cái)政支出用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不到2.3萬億元，這也意味著，60%以上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需要依賴于政府債務(wù)擴(kuò)張。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，地方政府債務(wù)擴(kuò)張與地方基建投資增長存在較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，地方政府債務(wù)余額增長1%，則帶動地方基建投資平均增長0.832%。因此，通過債務(wù)擴(kuò)張，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拉動經(jīng)濟(jì)增長成為地方政府的最常使用的辦法。但由于政府主導(dǎo)的投資有著天生的弊端，如對民營經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)及投資效率低下等，加大基建投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動愈發(fā)疲軟。

　　綜上，轉(zhuǎn)變依賴投資的經(jīng)濟(jì)增長模式，解決政府土地財(cái)政問題，讓民間資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高資金的利用效率和投資回報(bào)率，是解決中國國家債務(wù)困局的根本辦法。