探索城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)
伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的加劇轉(zhuǎn)型，人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢愈加明顯，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題越來越突出，養(yǎng)老保障問題備受黨中央、國務(wù)院的重視。黨的十七大明確提出，要實(shí)現(xiàn)讓全體人民“老有所養(yǎng)”
的目標(biāo)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系。2009 年 9 月1 日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新時(shí)期。部分地區(qū)在“新農(nóng)保”制度的基礎(chǔ)上，適時(shí)調(diào)整制度安排，結(jié)合本地實(shí)際情況，建立起全覆蓋的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這項(xiàng)制度的建立打破了城鄉(xiāng)二元化界限，使得社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)向著城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，朝著社會(huì)公平邁出了重要一步。在我國社會(huì)保障事業(yè)快速發(fā)展轉(zhuǎn)變時(shí)期，如何正確認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，正確認(rèn)知其在發(fā)展中存在的問題并著力從制度層面推進(jìn)和完善城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是制度在大規(guī)模推廣前亟待解決的問題，同時(shí)也期待著為其他地方城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌提供理論和實(shí)踐上的參考。
一、建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性
(一)緩解不斷加劇的養(yǎng)老壓力
人口老齡化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，也是當(dāng)今世界各國共同關(guān)注的問題。據(jù)我國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國 60 歲及以上人口占總?cè)丝诘?13.26%，其中 65 歲及以上人口占總?cè)丝诘?8.87%。與 2000 年第五次全國人口普查相比，60 歲及以上人口的比重上升 2.93 個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升 1.91 個(gè)百分點(diǎn)。①可見我國人口老齡化、高齡化的程度在不斷加深。人口學(xué)家預(yù)測，2010- 2049 年，我國 65 歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?049 年將達(dá)到 22%，2055 年將達(dá)到 25%。人口老齡化直接導(dǎo)致代際養(yǎng)老壓力增大。另一方面，計(jì)劃生育政策的實(shí)施和社會(huì)婚育觀念的變化，導(dǎo)致我國獨(dú)生子女增多，人均壽命增長，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“4- 2- 1”甚至“8- 4- 2- 1”現(xiàn)象，不可避免地削弱了傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能，城鄉(xiāng)居民越來越需要通過制度化安排，解決其老年生活保障問題。
(二)完善基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)制度公平
基本社會(huì)養(yǎng)老制度在我國社會(huì)保障體系中占據(jù)重要地位。在多年試點(diǎn)和探索的基礎(chǔ)上，1997 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革的總體架構(gòu)和主要思路，并在后期的發(fā)展中得到進(jìn)一步完善，從制度上覆蓋到所有的正式職工。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，在總結(jié)自 1991 年開始在全國推行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策及 2003 年以后部分地區(qū)“新農(nóng)保”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2009 年國務(wù)院通過了《開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，明確了“新農(nóng)保”試點(diǎn)的基本原則、制度架構(gòu)、籌資方式、資金管理等重要內(nèi)容，真正使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展步入正軌，目標(biāo)是2009 年試點(diǎn)覆蓋面為全國 10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國普遍實(shí)施，2020 年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。至此，從制度覆蓋面上講，僅有不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)居民還未被納入到制度保障范圍內(nèi)。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，提前實(shí)現(xiàn)了我國建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)，促進(jìn)了制度整合，城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的平等。
同時(shí)，對(duì)于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公平意義重大。
(三)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿?/strong>
努力擴(kuò)大國內(nèi)需求，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期戰(zhàn)略方針和基本立足點(diǎn)，也是我國經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從近期看，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，必須積極地提升居民消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，把擴(kuò)大消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)工作的著力點(diǎn)，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用。城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，有利于發(fā)揮社會(huì)保障的再分配調(diào)節(jié)功能。符合參保條件的城鄉(xiāng)居民被納入到制度化的保障體系中，減少了由于對(duì)未來經(jīng)濟(jì)保障的不確定性而產(chǎn)生的壓力，有利于穩(wěn)定其消費(fèi)預(yù)期，促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資和消費(fèi)轉(zhuǎn)變，從而改善低收入群眾的生活質(zhì)量，對(duì)整體國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長形成強(qiáng)大而持久的拉動(dòng)作用。
二、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度特征
在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施的基礎(chǔ)上，北京市、天津市、重慶市、浙江省、河南省等地出臺(tái)了全省(市)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。縱觀各省(市)出臺(tái)的制度可以發(fā)現(xiàn)，其在制度設(shè)計(jì)上與“新農(nóng)保”有很多共同之處，都是由政府主導(dǎo)建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。綜合部分省(市)的制度發(fā)展歷程及政策內(nèi)容，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征。
(一)制度發(fā)展超前，整合度高
從制度發(fā)展進(jìn)程上看，實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)均是在國務(wù)院出臺(tái)“新農(nóng)保”試點(diǎn)指導(dǎo)意見之前就已經(jīng)在探索實(shí)施“新農(nóng)保”或城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國務(wù)院“新農(nóng)保”試點(diǎn)指導(dǎo)意見對(duì)正在實(shí)施的政策進(jìn)行調(diào)整，最終出臺(tái)了與國家指導(dǎo)方針相一致的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，比 2011 年 7 月頒布實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上提前 2 年以上，較早實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋的目標(biāo)。由此可見，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度發(fā)展超前，制度基礎(chǔ)牢靠，已積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
從制度體系上看，實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)制度整合程度較高，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特色，既避免了部分群體在城鄉(xiāng)間的轉(zhuǎn)移問題，又有部分省(市)在政策中提出了解決不同群體轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的方案。以鄭州市為例，鄭州市城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從一開始就實(shí)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化，這避免了分別建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等“碎片式”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，人人平等地享有社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利。
(二)應(yīng)保盡保，堅(jiān)持廣覆蓋原則
公平是社會(huì)養(yǎng)老保障制度的核心理念，要求所有國民的養(yǎng)老保障權(quán)益都能得以實(shí)現(xiàn)，以維護(hù)起點(diǎn)公平。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)于參保對(duì)象的規(guī)定體現(xiàn)了公平性理念，最大限度地?cái)U(kuò)大了制度的覆蓋面。各地制度僅以參保對(duì)象的戶籍、年齡和未參加其他形式的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為限制條件，適應(yīng)了人口“城—鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)—城”大規(guī)模流動(dòng)和部分群體就業(yè)狀態(tài)難以明確界定的局面，從而真正覆蓋到農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)退休但沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等許多被忽視的群體。
(三)普惠性和保險(xiǎn)性相結(jié)合
城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。社會(huì)統(tǒng)籌部分主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付，基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)了政府對(duì)公民養(yǎng)老保障權(quán)益的承擔(dān)，完全由國家財(cái)政全部保證支付，參保對(duì)象在年齡達(dá)到 60 周歲以后，即使不繳費(fèi)，也可享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶部分主要強(qiáng)調(diào)個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)，同時(shí)政府也進(jìn)行繳費(fèi)補(bǔ)貼，在符合城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇享受條件后，與基礎(chǔ)養(yǎng)老金一同發(fā)放給參保對(duì)象，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)性質(zhì)。由此城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度普惠性與保險(xiǎn)性結(jié)合的制度設(shè)計(jì)內(nèi)涵與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比有很大的不同。
(四)結(jié)合實(shí)際，制度設(shè)計(jì)彈性化
彈性化的制度設(shè)計(jì)能夠確保制度的有效性。通過比較各地的實(shí)施辦法可以發(fā)現(xiàn)，各地均是結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況，以及城鄉(xiāng)居民的收入等多種因素，對(duì)繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、待遇調(diào)整機(jī)制等實(shí)行差別化設(shè)計(jì)，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)在居民自愿參保前提下制度的廣覆蓋，保證制度的可持續(xù)發(fā)展。譬如，在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，北京市、天津市等少數(shù)幾個(gè)地區(qū)根據(jù)上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入以及(或)農(nóng)村居民人均純收入的平均值或其一定比例作為繳費(fèi)基數(shù)，而現(xiàn)在更為普遍的做法是直接確定不同檔次的繳費(fèi)金額，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r增設(shè)或調(diào)整。如鄭州市將其繳費(fèi)基數(shù)由上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的算術(shù)平均值調(diào)整為固定金額的繳費(fèi)檔次。浙江省規(guī)定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500 元五個(gè)檔次，按不低于地方上年農(nóng)村居民人均純收入或城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 5%的標(biāo)準(zhǔn)，增加和調(diào)整若干絕對(duì)額繳費(fèi)檔次。各地實(shí)施辦法鼓勵(lì)參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得，并根據(jù)財(cái)力狀況給予不同程度的補(bǔ)助。
三、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中存在的問題
城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我國部分地區(qū)剛剛建立起來，制度本身及在運(yùn)行的過程中存在的問題值得我們深入思考。
(一)政策宣傳不到位
通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分城鄉(xiāng)居民對(duì)該制度的了解程度極其有限。一些有保障需求且符合參保條件的城鄉(xiāng)居民不知道如何在當(dāng)?shù)剞k理該類保險(xiǎn)。還有一些已經(jīng)參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的居民對(duì)自己參加了何種保險(xiǎn)、今后享受的待遇狀況及相關(guān)管理制度的理解程度與實(shí)際規(guī)定存在較大程度的偏差。這些一方面由于基層政府對(duì)制度開展的重視程度不夠，僅當(dāng)做是一項(xiàng)行政任務(wù)或政績指標(biāo)強(qiáng)勢推行;另一方面我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于不斷的調(diào)整和完善時(shí)期，在國務(wù)院指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，各省、市、區(qū)(縣)也會(huì)多次根據(jù)自身狀況對(duì)原有制度加以調(diào)整或出臺(tái)新的辦法，群眾接收信息的渠道單一，導(dǎo)致對(duì)制度缺乏足夠的了解甚至誤讀。
(二)制度的轉(zhuǎn)移銜接問題
為滿足不同群體的養(yǎng)老需求，我國建立起形式多樣的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在解決部分群體的養(yǎng)老問題上發(fā)揮了積極作用，但是碎片化的制度安排嚴(yán)重阻礙著制度間的相互銜接。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)新的制度安排，不可避免的面臨著與其他制度之間的銜接問題。例如“新農(nóng)保”制度與城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接等。
特別是實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)往往呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，勞動(dòng)力較為密集，勞動(dòng)力的流動(dòng)性較強(qiáng)等特征。因此，明確的制度銜接安排顯得尤為重要。但是縱觀各省(市)的政策規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)僅有天津、鄭州等少數(shù)幾個(gè)地區(qū)出臺(tái)了具體的辦法，其他地區(qū)均未作較為詳細(xì)的說明。同時(shí)盡管在制度設(shè)計(jì)上，可以規(guī)定流動(dòng)就業(yè)勞動(dòng)者無論在何地參保，符合條件時(shí)均可在全國任意地方的社保機(jī)構(gòu)或銀行領(lǐng)取養(yǎng)老金。但對(duì)異地單位繳費(fèi)的資金劃轉(zhuǎn)能否到位，流動(dòng)人員能否按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，在操作上和具體經(jīng)辦上仍面臨諸多困難和障礙，這也是覆蓋城鄉(xiāng)各類群體社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在長期運(yùn)行中面臨的難題應(yīng)當(dāng)予以高度重視。
(三)基金保值增值問題
隨著城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的廣泛展開，其積累的基金總量會(huì)急劇增加，如何利用現(xiàn)有基金滾存結(jié)余的運(yùn)營來達(dá)到保值與增值的目的，以便實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展，成為非常重要的現(xiàn)實(shí)問題。《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定不允許地方社?；?ldquo;入市”和直接投資，使得城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能通過購買國債、銀行存款的方式實(shí)現(xiàn)保值、增值，投資渠道比較單一，從長遠(yuǎn)來看將影響到基金的支付能力。
(四)保障水平偏低，逆向選擇現(xiàn)象明顯
從各地實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的情況看，保障水平偏低，不能滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。以鄭州市為例，根據(jù)鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇測算辦法，一位參保人即使按照最高檔次 1 500 元的年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，繳費(fèi)年限為 15 年，那么該參保人月領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金為 161.87 元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金，他能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金合計(jì)為 226.87 元。
?、诙鄶?shù)調(diào)查對(duì)象反映繳費(fèi)檔次太少，待遇水平過低，參保對(duì)于養(yǎng)老問題的解決意義較小。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與其他群體的養(yǎng)老金待遇相差懸殊。2011 年，調(diào)整后的企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為 1 531 元，③而企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇又不及退休公務(wù)員的退休金三分之一。這意味著每月 226.87 元的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老金，僅僅是企業(yè)退休金的 14.8%，更不到公務(wù)員退休金的 4.5%。另一方面，年輕人參保積極性不高，他們更加看重眼前利益，即使參保也傾向于選擇較低的繳費(fèi)檔次、較低的費(fèi)率、較短的投保年限進(jìn)行投保，還有些年輕人持觀望態(tài)度，想等到 40 歲以后再參加。相反年齡在 60周歲以上的老人參保熱情很高，造成逆向選擇。