淺議食品安全事故責任強制保險
一、推行食品安全事故責任強制保險的意義
從蘇丹紅鴨蛋到三鹿奶粉，從雙匯火腿到思念水餃，頻繁發(fā)生的食品安全事故讓人們“談食色變”。為了保障食品安全，一方面，政府取消了食品免檢，設立了添加劑明示、食品安全有獎舉報等制度;另一方面，一些保險公司推出了食品安全責任保險。這些措施中，前者只是預防與監(jiān)督機制，無法解決重大事故發(fā)生后的賠償問題;后者由于存在產品設計上的缺陷，投保率低，并沒有發(fā)揮保險應有的作用。為保障人民生命與健康，促進食品行業(yè)的健康運營，維護社會穩(wěn)定，筆者認為我國應當建立食品安全事故責任強制保險(下文簡稱“食強險”)制度。其意義在于：
(一)強化保險分散風險的基本功能
構建食品安全強制保險，一能促進生產者在事故發(fā)生后的恢復生產經營。一般情況下，生產者的賠償責任能夠有效地通過保險公司分散給廣大投保人。二能有效地預防和減少事故的發(fā)生。保險公司從自身的利益出發(fā)，通常會主動對生產者進行監(jiān)督管理，引導被保險人重視安全生產工作，從而使風險得到減小。同時，保險公司具備監(jiān)督管理的能力，擁有的一批經驗豐富的法律責任風險管理專家，可以為被保險人提供全方位的防損服務。
(二)強化對受害人的責任保障
突出對第三人的保護是強制保險的重要特征，也是設立強制保險的立法目的之一。設立食品安全強制保險能夠賦予受害人以直接求償權，在方式上更為便捷，解決了受害人求償無門的問題;在資金上更有保障，避免了有權卻得不到賠償的問題，讓受害第三人更好地維權。
(三)減輕政府財政負擔
“投保人對風險認識不足，而保險人對于開拓此類責任保險也往往缺乏保障機制，對于一些原本應由市場消化的市場風險，往往不得不由政府出面‘買單’。”設立強制保險能夠將風險社會化，減輕政府的財政負擔。
二、“食強險”的界定
所謂食品安全事故責任強制保險(下文簡稱“食強險”)，即以食品侵權責任為保險標的的強制性責任保險。欲揭示“食強險”之內涵，需明確以下幾個概念：
(一)“食品”
從一般意義上說，食品是指“各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品”(《食品安全法》第99條)。但“食強險”的保險標的乃侵權責任法上的“產品責任”，故其“食品”應為“食用產品”，即作為食品的產品。
根據我國《產品質量法》的規(guī)定，所謂產品，是指經過加工、制作，用于銷售的產品(《產品質量法》第2條第2款)。該定義表明：(1)產品必須是經過加工、制作的物品;(2)產品必須用于銷售;(3)產品僅限于動產。由此引出的問題是，作為食品的初級農產品是否應納入“食強險”的適用范圍?
對于如何處理農產品與產品責任法的關系，各國立法主張不一，美國等少數國家將農產品納入產品責任法的調整范圍，多數國家則將初級農產品排除在產品責任法調整范圍之外，如《歐共體產品責任指示》第2條規(guī)定：“產品”是指各種動產，但初級農業(yè)產品及獵獲物被排斥在外，即使它們與其他動產或不動產相附著，也不屬于產品責任法上的“產品”。④我國《產品質量法》雖未明確規(guī)定不適用于農產品，但其對產品的定義(經過加工、制作，用于銷售的產品)已將初級農產品排除在該法的調整范圍之外，立法機關也另行制定了《農產品質量安全法》，將農產品定義為“來源于農業(yè)的初級產品，即在農業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。”由此可見，初級農產品在我國不屬于《產品質量法》的規(guī)制對象。但筆者認為，“食強險”不應一概排除對食用農產品的適用。侵權責任法作為權利救濟法，既要通過“產品責任”(特殊侵權責任)規(guī)則為“產品”缺陷的受害者提供救濟，也應為“農產品”質量安全事故的受害者提供保護(前者適用無過錯責任原則，后者適用過錯責任原則)。既然都可能產生侵權責任，便都有適用責任保險及“食強險”之余地，至于“食強險”應適用于哪些農產品，則與其應適用于哪些產品一樣屬于立法政策的考量范疇。
(二)“食品侵權責任”
作為“食強險”的保險標的，“食品侵權責任”是指食品(包括食用農產品)生產經營者因食品存在缺陷造成他人損害依法應當承擔的侵權賠償責任。(1)食品侵權責任的發(fā)生前提是“食品存在缺陷”。產品質量法上的產品缺陷，是指產品存在危及人身、他人財產安全的不合理的危險;產品有保障人體健康、人身財產安全的國家標準、行業(yè)標準的，是指不符合該標準(《產品質量法》第46條)。我國產品質量法對產品缺陷的認定采取了“不合理危險”和“不符合安全標準”雙重標準。概言之，所謂產品缺陷，即“某一件產品不具備人們有權期望的安全性”(歐共體產品責任指示第6條)。在此意義上，產品缺陷并非一般意義上的產品“瑕疵”，也不等同于產品“質量不合格”或“不符合質量標準”。(2)食品侵權責任包括產品責任和一般侵權責任。如上文所述，食品既包括產品質量法上的“產品”，也包括初級農產品。因產品缺陷之人損害，發(fā)生侵權責任法上的“產品責任”，屬于特殊侵權責任(無過錯責任);若因初級農產品之缺陷之人損害，則須適用一般侵權歸責原則(過錯責任原則)。(3)“食強險”的保險標的是“賠償責任”。侵權責任形式多樣，但責任保險作為財產保險的一種，旨在填補被保險人“責任財產”之損失，故“食強險”的保險標的僅限于被保險人依法應當承擔的侵權賠償責任。
三、“食強險”的立法重點
(一)承保范圍
賠償范圍：應限于受害人直接的人身損害，不包括財產損失和間接損害。如果將財產損害和間接損害等所有損失都納入保險人的承保責任，將違背強制保險為受害人提供基本保障而非全部保障的基本原則，⑤同時加重被保險人的保費負擔，不利于保險的推廣。
除外責任：不應將故意、重大過失全部排除。就故意而言，可以區(qū)分為不真正故意和真正故意。行為故意但結果過失，構成不真正故意。行為的故意，如生產者在奶粉中添加三聚氰胺，其行為本身是故意。但對于大范圍消費者傷殘死亡等結果，生產者是不希望其發(fā)生的，此即結果的過失。對于不真正故意引發(fā)的責任，保險公司應該予以賠償。行為故意且結果故意，構成真正故意，真正故意應由刑事法律調整?！缎谭ā返谝话倬攀藯l第一款第(四)項規(guī)定，投保人、被保險人故意造成財產損失的保險事故，構成保險詐騙罪。保險公司對于此情況不承擔賠償責任。故就故意而言，保險人可以免賠的只有真正故意，不真正故意和重大過失不屬于除外責任的范圍。
(二)道德風險之遏制
前文中除外責任的設計對保險公司不利，可能導致保險公司不愿意承保。同時，將部分故意行為導致的食品安全事故賠償責任納入保險賠償范圍，大大減輕了生產者的責任，使得產品生產經營企業(yè)可能將保險作為逃避產品責任的方式，引發(fā)道德風險。為平衡保險人和被保險人的利益，可以賦予保險公司追償權，即保險公司對于因不真正故意引發(fā)的食品安全事故而承擔賠償責任后，可以直接向生產者追償。這樣一則可以實現(xiàn)對消費者的保護，真正實現(xiàn)強制保險的價值，二則降低了生產者借食品安全事故責任強制保險逃避責任的機率。
同時，可以參照普通商業(yè)責任保險采取浮動費率制，發(fā)揮保費的引導作用。被保險人沒有發(fā)生食品安全違法行為和食品安全事故的，保險公司應當在下一年度降低其保險費率。在此后的年度內，被保險人仍然沒有發(fā)生食品安全違法行為和食品安全事故的，保險公司應當繼續(xù)降低其保險費率，直至最低標準。反之，保險公司應當提高其保險費率。
另外，為減少保險人的經營風險，可設定保險賠償限額。賠償限額是保險人按照與投保人約定的對發(fā)生保險責任范圍內的事故造成的損失予以賠償的最高金額。在保險期間內，無論發(fā)生多少次責任事故，保險人承擔的最高賠償金額不得超過保險合同約定的累計賠償限額。
(三)受害人的救濟
受害人常因致害人破產、逃逸等原因致索賠無門，這不利于消費者權益受損后的賠償。為解決這一問題，可考慮賦予受害人無條件的直接請求權。所謂直接請求權，是指在發(fā)生食品安全事故致人損害而被保險人應當承擔賠償責任時，事故的受害者可以直接向保險人請求支付保險金額限度內的損害賠償額。所謂無條件，是指受害人無須在致害人無力賠償后才得向保險人請求賠償，受害人有權選擇請求賠償的對象。直接請求權“是受害人對于保險人請求補償給付之直接且系原始的請求權，非因繼受而取得”⑥。它絕對地歸屬于第三人，不因被保險人之違背保單條款而受影響，保險人以被保險人的行為為由，終止保險合同或者主張保險合同無效或者拒絕承擔保險責任的，對第三人的保險給付請求權不產生任何影響。⑦賦予受害第三人直接請求權，能有效地保護受害人的利益。
(四)食強險的運行
1.確定被保險人。食強險的投保人(被保險人)為在中華人民共和國境內依法設立并登記注冊、有固定經營場所、從事特定行業(yè)食品生產的食品生產經營者。起步階段不宜在全部的食品行業(yè)推廣，可選擇影響重大的食品種類進行試點，如肉、蛋、奶制品等領域?？梢钥紤]區(qū)分食品產業(yè)類別、企業(yè)規(guī)模，以此為基礎確定基礎保費。
2.確定承保人。承保人(保險人)為中華人民共和國境內的財產保險公司。應該對保險機構的經濟實力進行評估，選擇資本金充足、償付能力強、社會信譽好的保險公司作為承保食品安全事故責任強制保險的指定機構。
3.實行再保險。應在符合承保條件的保險機構中進行相互的食品安全強制保險的再保險，以增加總體應對風險的能力，從而有效降低降低單個保險機構因一旦發(fā)生重大食品安全事故而無力賠付的風險。通過再保險，原保險人的經營風險在一定程度上可由再保險人分擔，原保險險人不必因為付出巨額賠款而影響其經營。同時，原保險人在轉嫁保險責任風險時仍然可以取得再保險傭金收益，有助于鞏固保險人的償付能力。
4.建立社會救助基金。救助基金主要來源為保險費的一定比例和國家財政一定的補貼。適用情形為，搶救費用超過食品安全事故責任強制保險責任限額的;食品企業(yè)未投保又無法追究其責任的(應投未投，企業(yè)由于有限責任無力賠償，或無法找到對應的賠償責任人)。從社會基金中給予受害人賠償后，基金管理委員會有權向致害人追償。