節(jié)能減排背景下的排污權(quán)交易制度研究論文
論文摘要 隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，如何避免環(huán)境惡化有效節(jié)能減排，促進經(jīng)濟良性增長，已成為政府和社會公眾日益關(guān)注的課題。本文浙江省紹興市為例，對其排污權(quán)交易制度體做了深入的分析和闡述，著重介紹了如何將排污權(quán)交易制度引入到市場運行機制中，在政府的宏觀指導和調(diào)控下，依靠行政和市場雙重動作手段，來解決日益嚴重的環(huán)境問題，以此促進排污權(quán)交易制度發(fā)展，對于我國從制度上構(gòu)建節(jié)能減排長效機制具有重要的指導作用。
論文關(guān)鍵詞 節(jié)能減排 排污權(quán)交易 研究
排污權(quán)交易是控制環(huán)境污染的一種新的市場措施，在節(jié)能減排中有重要的應用價值。排污權(quán)交易是指在污染物處理總值處理可控的指標范圍內(nèi)，通過市場手段的調(diào)整和運作并從法律、激層面建立有法可行的污染物排放制度。在政府和市場雙重運作機制下，將排污權(quán)利作為一種特殊的買賣商品投放到市場當中去，以此來對污染物排放進行控制，從而達到污染物排放量，達到改善和保護環(huán)境的目標。
一、排污權(quán)交易制度概述
(一)排污權(quán)交易制度的起源
世界上最早的排污權(quán)交易發(fā)源于美國。上個世紀的五十年代至七十年代期間是資本主義經(jīng)濟發(fā)展的黃金時期，經(jīng)濟飛速發(fā)展，人們生活的提高也帶來了環(huán)境的日益惡化，面對工業(yè)二氧化硫污染問題，西方資本主義國家開始考慮節(jié)能排污問題，上個世紀六十年代末期，美國經(jīng)濟學家戴爾斯對此提出了著名的排污權(quán)交易理論。美國聯(lián)邦環(huán)境保護局為了解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護二者之間的矛盾問題，出臺《清潔空氣法》，《清潔空氣法》中在明確空氣質(zhì)量目標時的同時也提出排污權(quán)交易的設想，并引用了“排放減少信用”概念，這是排污權(quán)交易設想第一次提出，也僅僅處于概念設想階段。從1977年開始，美國以“排放減少信用”為中心先后制定了包括：補償政策、泡泡政策、節(jié)余政策、銀行政策等在內(nèi)的排污權(quán)交易計劃。1986年，美國聯(lián)邦環(huán)境保護局又擴大了政策范圍，允許排污削減量的相互轉(zhuǎn)讓和交換，這為各工廠和企業(yè)在如何進行費用最小的污染削減方面提供了巨大空間。隨后，德國、英國等西方國家也相繼效仿實行了排污權(quán)交易制度。
(二)排污權(quán)交易制度的主要特點
排污交易制度作為一項改善和保護環(huán)境的經(jīng)濟手段，不僅可以將排污費用納入到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，改善企業(yè)排污、控污的相關(guān)技術(shù)，還可以通過調(diào)整污染物排放的總量控制計劃來實現(xiàn)對排放污染物政府宏觀調(diào)控的目的，這樣，即能夠降低管理成本，又能夠有效地調(diào)和日益擴大的社會生產(chǎn)和有限的環(huán)境容量資源之間的矛盾。排污權(quán)交易制度主要有以下幾個方面的特征：
一是污染治理成本小。通常情況下，排污、控污使用成本較低的企業(yè)會覺得自己進行拿出成本控制污染比購買污染物排污權(quán)要更加經(jīng)濟、實惠;而排污、控污使用成本較高的企業(yè)通常會認為購買排污權(quán)比自己治理企業(yè)排污要更加節(jié)約成本，達到效果更加突出。所以，就會出現(xiàn)，排污、控污使用成本較低的企業(yè)主動通過市場將排污權(quán)出售給治理使用成本較高的排污、控污企業(yè)。
二是污染治理有效。在整體排污量控制目標不變的前提下，開展排污交易制度，可以促使排污量較大的企業(yè)通過市場運作對自身排污量進行科學、合理的優(yōu)化選擇、配置，這樣，既達到了改善環(huán)境質(zhì)量的整體目標的目的，還使得企業(yè)降低了自身排污量避免資源閑置、浪費。
三是促進經(jīng)濟增長。經(jīng)濟的快速增長帶來的污染源增加，環(huán)境惡化，是不可避免的現(xiàn)象。在國家倡導節(jié)能減排的大背景下，通過排污交易制度的市場化運行，當有新的污染源加入排污、控污管理系統(tǒng)時，污染企業(yè)會主動通過政府部門或者市場手段向已進入市場運作的排污企業(yè)購買允許排放量，這樣，環(huán)境質(zhì)量得到了持續(xù)改善，總的排污、控污指標、污染負荷保持不變，新的排污企業(yè)則通過許可證交易得到了持續(xù)發(fā)展，促進了經(jīng)濟的快速增長。
二、我國排污權(quán)交易制度的實施現(xiàn)狀
本文以國家節(jié)能排污試驗點浙江省紹興市為例，通過對紹興市試行排污權(quán)交易制度現(xiàn)狀的介紹來分析我國的排污權(quán)交易制度現(xiàn)狀。浙江省紹興市是沿海城市，位于浙江北部、長三角南部，經(jīng)濟發(fā)達，2011年紹興市GDP已經(jīng)達到3291億美元，中國企業(yè)500強有7家入主紹興，經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，該地區(qū)也出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低、能耗高、污染重等弱點，這些現(xiàn)象嚴重制約了當?shù)仄髽I(yè)的健康發(fā)展。如：2009年，全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中以高能耗、重污染為主要特點的紡織、印染、化工、制革、造紙等行業(yè)逐年增強。目前，環(huán)境污染總量已接近環(huán)境容量上限，節(jié)能減排，治理環(huán)境污染已經(jīng)成為阻礙紹興市經(jīng)濟社會發(fā)展的主要障礙之一。2007年5月，國家環(huán)?？偩趾驼憬…h(huán)保局決定，在紹興市探索建立排污權(quán)交易制度試點，同年8月，紹興市通過了《紹興市主要污染物排污權(quán)交易辦法(試行)》，經(jīng)市政府批準成立了紹興市排污權(quán)儲備交易中心，并成功地進行了交易。經(jīng)過三個多月的試運行后，同年11月，在國家環(huán)?？偩值闹С窒?，紹興市排污權(quán)儲備交易中心正式成立。
(一)紹興市排污權(quán)交易制度介紹
一是《紹興市主要污染物排污權(quán)交易辦法(試行)》主要內(nèi)容。引辦法對紹興市排污權(quán)交易制度做出明確的規(guī)定：從2007年11月1日起全市所有新建、擴建、技改項目新增主要污染物排污量都必須通過排污交易獲得。這一舉動紹興市各企業(yè)無償獲得排污許可證的歷史;同時成立專門的排污交易管理部門“紹興市排污權(quán)儲備交易中心”，并要求紹興市所屬的各縣(市)結(jié)合本地區(qū)的實際經(jīng)濟發(fā)展情況成立當?shù)氐慕灰字行?。在具體的排污交易工作開展過程中，全市所有的排污交易行為都以“排污權(quán)儲備交易中心”為基礎(chǔ)平臺，未經(jīng)過中心認可的交易行為被視為無效。此外，紹興市環(huán)保局作為全市排污權(quán)儲備交易活動的行政監(jiān)督管理部門，具有宏觀調(diào)控作用，排污權(quán)儲備交易中心由排污交易活動所取得的收入全部用于全市節(jié)能減排項目建設中。
二是明確排污權(quán)交易對象。在試點過程中，全市排污企業(yè)只有經(jīng)過工程治理項目、結(jié)構(gòu)調(diào)整減排項目等減排工作措施后所剩余的排污指標，經(jīng)市環(huán)保部門專家組認定、審核后上交給市環(huán)保局并經(jīng)得到確認后，才可以進入到排污權(quán)儲備交易市場同相關(guān)企業(yè)進行交易。在排污權(quán)交易過程中，所有交易活動必須嚴格遵照規(guī)定程序進行辦理;原有的無償獲取排污權(quán)的企業(yè)，當發(fā)生搬遷他地、破產(chǎn)、倒閉后，其排污權(quán)由市排污權(quán)儲備交易中心收回。
三是建立排污權(quán)儲備交易部門。針對排污交易工作落實、開展，紹興市政府專門成立“紹興市排污權(quán)儲備交易中心”，受市政府的直接監(jiān)督管理，通過對企業(yè)現(xiàn)存的多余排污權(quán)反復清理、溝通，最終，使得全市各企業(yè)主手中多余的排污權(quán)全部存入到排污權(quán)儲備交易中心。
四是建立排污權(quán)分配與審核監(jiān)督制度。在開展排污權(quán)交易制度前，市內(nèi)各企業(yè)可以無償獲得的排污權(quán)，未經(jīng)過市政府相關(guān)行政部門許可審批，不能隨意剝奪。排污、控污企業(yè)的交易行為只要符合規(guī)定，并經(jīng)排污權(quán)儲備交易中心審核確認后，即可進行交易。對企業(yè)通過交易所得的排污權(quán)，環(huán)保部門將通過污染監(jiān)控系統(tǒng)和排污、控污申報制度以及飛行監(jiān)測等手段來加強監(jiān)督管，以確保排污權(quán)交易行為能夠公開、公平、公正。
(二)紹興實行排污權(quán)交易制度分析
一是市場不完善，制度不健全。政府在起初剛剛開始優(yōu)化配置環(huán)境容量資源時容易受到制約。由于市場不完善，排污權(quán)制度初具雛形，不成熟、不健全，而市場本身有著逐利的特點，使得一部分企業(yè)把污染物排放指標當作日后可以升值的增值產(chǎn)品，導致市場上出現(xiàn)了“一票難求”的局面。
二是環(huán)境容量難以量化。排污權(quán)交易制度的能夠?qū)嵭械闹匾疤崾黔h(huán)境容量及其價值能夠分解并通過市場再銷售，但以目前科技水平而言，具體計算和操作難度較大，富余的環(huán)境容量難以精確計算、限制了總量控制等相關(guān)制度的實施。此外，現(xiàn)行的政府管理體制和考核任用制度，使得一屆地方領(lǐng)導往往出于自身業(yè)績的政治考慮，通常會偏向政績、發(fā)展經(jīng)濟而不充分考慮環(huán)境質(zhì)量以及總量控制等，這樣，對于排污權(quán)許可證的申請、審核、發(fā)放、監(jiān)督和管理便流于形式。
三、我國排污權(quán)交易制度所面臨的問題
(一)政策和法律制度落后
自改革開放以來，我國經(jīng)濟已實現(xiàn)連續(xù)多年快速增長，但與之相適應的相關(guān)法律、法規(guī)還沒有跟上腳步。目前，在法律層面還沒有關(guān)于排污權(quán)制度方面法律、法規(guī)，屬于空白領(lǐng)域。所以，我國排污、控污工作上首要解決的問題是在法律上能夠建立并確認排污權(quán)交易制度，以便于它通過市場機制來運作、分配。通過紹興的排污交易制度試點開展，可知，排污權(quán)交易制度的推行是一項系統(tǒng)工程，推行的前提是必須要有完整的、操作性強的法律制度來支撐。在排污權(quán)交易的具體實施過程中，從項目的選定、單位審核、許可證總量的認證、交易權(quán)分配等項工作，都涉及到大量的立法工作來給予支持。
(二)排污權(quán)交易市場不規(guī)范
目前，在我國的經(jīng)濟中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占了很大的比重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有著“數(shù)量多、規(guī)模小、分布散”的特點，它們所造成的工業(yè)排放污染占全國工業(yè)污染物排放的50%以上。這決定著我國排污權(quán)交易制度在基礎(chǔ)信息、環(huán)境監(jiān)測、具體執(zhí)行等方面操作比較困難。此外，出于市場競爭的考慮，存有剩余排污量指標的企業(yè)不肯拿到市場上進行出售;一些地區(qū)出于地方性保護的想法，明令禁止把排污權(quán)指標轉(zhuǎn)讓給其它地區(qū)等。
(三)總量控制同經(jīng)濟增長之間的矛盾
一是排污總量的合理確定需要以先進的科學技術(shù)支撐為基礎(chǔ)，必須有先進的技術(shù)作保證，但我國在這項排污、控污領(lǐng)域的技術(shù)研究尚處于起步階段。二是我國經(jīng)濟的快速增長，決定著排污總量控制與粗放型經(jīng)濟增長的矛盾不可避免。當前的各地方政府的主要業(yè)績核指標仍以GDP為主，這就導致地方政府片面追求粗放型經(jīng)濟，而不注重環(huán)保節(jié)能，造成了粗放型經(jīng)理經(jīng)濟增長與排污、控污總量控制的之間尖銳矛盾。
四、我國排污交易制度的出路
通過前文對浙江省紹興市的排污交易制度的分析和闡述，筆者認為，排污交易制度有著很大的市場空間和政策活力，對節(jié)能減排作用非常明顯。只要政府部門能夠重視發(fā)揮排污交易制度，按需所求，制定切合實際排污交易政策，我國的節(jié)能減排工作一定會有大的起色：
(一)建立和健全排污權(quán)的法規(guī)制度
首先，我國出臺和完善環(huán)境政策的基本經(jīng)驗是先選代表性的幾個點試點、再局部示范、最后全范圍推廣。2007年以來，政府先后在浙江省的嘉興、紹興等地試點排污權(quán)交易制度，重點加強了太湖流域COD交易平臺建設和電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)有償使用和排污交易試點工作。其次，加強排污交易機制的法制建設，是我國政府嘗試運行排污權(quán)交易等環(huán)境政策改革的根本性基礎(chǔ)，結(jié)合市場實際，逐步實現(xiàn)排污交易全程的規(guī)范化和法制化。最后，在修訂《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等相關(guān)法律規(guī)定時，應對有償取得排污權(quán)和排污交易給予明確的法律地位。
(二)建立有效的監(jiān)管制度
排污權(quán)就是法權(quán)，就是制度，建立有效的監(jiān)管制度是排污交易機制運行的根本性保障。一方面必須監(jiān)督管控排污、控污企業(yè)在日常工作中是否遵守、執(zhí)行排污交易制度;另一方面必須以行政手段規(guī)范交易市場秩序，降低交易成本;排污交易市場如果沒有有序的市場秩序，有效的執(zhí)法監(jiān)管，排污交易制度將成為一紙空文。所以，必須嚴格把關(guān)交易權(quán)許可和審批，加大監(jiān)督檢查力度和行政處罰制裁措施。
(三)加強技術(shù)支撐體系建設
目前，在具體實施排污權(quán)交易政策的過程中尚有許多技術(shù)性難題沒有解決，這些問題直接影響大眾對政策的認可，政策執(zhí)行的有效性和公平性，因此，政府部門應加快排污技術(shù)課題的研發(fā)力度，為排污交易制度的有效推行提供關(guān)鍵性的技術(shù)支持。
(四)初次分配公平合理
因為我的排污交易制度還處超始階段，所以，企業(yè)排污權(quán)的初次分配是在政府主導下進行的。排污權(quán)的初次分配能否公平將直接影響交易活動的正常運行。政府相關(guān)部門應出臺相關(guān)的政策明確市場中企業(yè)排污權(quán)的“產(chǎn)、權(quán)、責”的劃分，明確國家環(huán)保部門是排污交易市場的行政部門，具有確定排污目標總量和初次分配責任，科學、合理的確定排污權(quán)交易制度的條件、程序和時限要求。
(五)加強污染源監(jiān)測、監(jiān)管體系
公平、有效的推行排污權(quán)交易制度，必須使各類污染物排放處在有效的監(jiān)控管理范圍內(nèi)。所以，應加強環(huán)保監(jiān)督部門的監(jiān)測和監(jiān)管能力，如：擴大監(jiān)測范圍;保證對各類污染物排放的有效監(jiān)控;搭建排污、控污信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡平臺等，建立企業(yè)污染物排放臺帳制度，通過上述各種有效的管理制度、技術(shù)手段來保證企業(yè)污染物的排放處在有效的監(jiān)測、監(jiān)控范圍內(nèi)。
(六)完善排污權(quán)交易市場，優(yōu)化環(huán)境資源配置
首先，完善排污權(quán)交易二級市場，明確市場政策的主要對象和作用范圍是優(yōu)化市場機制配置環(huán)境容量的關(guān)鍵所在。對于新加入企業(yè)，可以允許通常政府或者二級市場中獲得排污指標，在交易價格設計上，應以政府宏觀調(diào)控下的市場機制為主，防止出現(xiàn)交易壟斷。對配額的交易進行跟蹤監(jiān)管，特別對跨區(qū)交易，避免因排污密集造成的污染局部地區(qū)集中排放現(xiàn)象。其次，排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過當?shù)丨h(huán)保部門提出申請后才能納入環(huán)評審批管理程序。這樣，通過嚴格的審批管理和立法手段，有效地遏制如：排污權(quán)非法轉(zhuǎn)讓;蓄意囤積、擾亂市場價格等行為，通過這些措施確保排污權(quán)在二級市場上能夠正常交易，實現(xiàn)真正激活排污交易市場。
五、結(jié)語
綜上所述，我國排污權(quán)交易制度仍面臨著許多政策、管理制度和技術(shù)上的難題。政府有關(guān)部門應當抓住我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的機遇，結(jié)合現(xiàn)有試點經(jīng)驗和國外經(jīng)驗，循序漸進，由點到面進行實踐，建設符合我國情實際的排污權(quán)交易制度。