論村民自治組織和農村集體經濟組織法律關系

論村民自治組織和農村集體經濟組織法律關系

　　一、法律對村民自治組織的性質及職能定位

　　關于村民自治組織的法律，既有《憲法》，又有《村民委員會組織法》、《民法通則》、《農業(yè)法》、《土地管理法》、《物權法》等?！稇椃ā返?11條規(guī)定：“城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”這兩部作為目前涉及村民自治組織的最重要法律，都將村民委員會性質定為基層群眾性自治組織，明確村民群眾可以通過這一組織直接參與公共事務管理?！稇椃ā废薅ù迕褡灾谓M織的區(qū)域范圍是村民委員會?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定村民自治組織不能逾越“自我管理、自我教育、自我服務”的對象范圍，是對憲法規(guī)定的“基層群眾性自治組織”的具體化，并且明確了村民自治組織采用的是四種行使自治權的方式?！睹穹ㄍ▌t》、《農業(yè)法》、《土地管理法》都規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理”;《物權法》第60條規(guī)定：“屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會代表集體行使所有權”等都將農村集體經濟組織和村民委員會職能并列為兩個相互獨立的村級組織。因此，相關法律均明確了村委會是基層群眾性自治組織這一特性，并賦予了村民自治組織相應的職權：即要求村民自治組織只能是依法辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，充當?shù)氖枪嫒?、仲裁人、守夜人和中介人的角色，既不能超越國家公權力的界限，也不能越過村民私權利的屏障。

　　二、法律對農村集體經濟組織的性質及職能定位

　　農村集體經濟組織這一概念以法律形式出現(xiàn)，最早是在1982年《憲法》第8條中，1991年黨的十三屆八中全會又將其稱之為鄉(xiāng)村集體經濟組織，現(xiàn)行《憲法》等法律法規(guī)中則規(guī)范為農村集體經濟組織。上世紀九十年代初，為解決在農村城市化進程中出現(xiàn)的“去”和“留”矛盾，又對農村集體經濟組織進行股份合作制改革。然而，時至今日，對農村集體經濟組織的內涵、性質及職能定位，無論是法律或是學術界，尚未有統(tǒng)一、明確和具體的界定，由于缺乏專門法律規(guī)定，目前對農村集體經濟組織的了解，主要是從憲法或相關法律法規(guī)、文件中獲得。分析起來，主要有四個方面：一是憲法和法律已涉及到該組織的概念。如《憲法》第8條第l款規(guī)定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟。”從本款中規(guī)定與現(xiàn)實中農村土地承包的作法相比較，似乎可以得出這樣的結論：農村集體經濟組織主要是指以土地為依托、以土地的集體所有為紐帶、以農民為成員的“村組織”，該村組織既區(qū)別于村民委員會，也區(qū)別于農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟組織。二是公有制性質的經濟組織，它以公有制為基礎，以土地為主要生產資料，圍繞土地產權推進，是公有經濟在農村的重要體現(xiàn)形式之一。三是具有民事法律主體資格的其他社會組織，對本組織內農民集體所有的資產享有管理權和經營權的職能及權限。如《憲法》第17條“……集體經濟組織實行民主管理，決定經營管理的重大問題。”《農業(yè)法》第10條規(guī)定：“農村集體經濟組織應當在家庭承包經營基礎上，依法管理集體資產……”又如《民法通則》第74條規(guī)定：“農村集體經濟組織的集體資產包括：法律規(guī)定為集體所有的土地……”規(guī)定了權限范圍。四是重合于村民自治組織，它超越了單純經濟組織屬性，還承擔著社會管理和服務的職能，帶有綜合性組織的特點。如按照《憲法》和《村民委員會組織法》規(guī)定，農村集體經濟組織與村民自治組織是同一機構，即兩塊牌子，一套人馬，職能重疊，具有“政社合一性”。

　　三、對村民自治組織和農村集體經濟組織法律定位分析

　　(一)兩者概念模糊，定性不準

　　實踐中，村委會作為村民自治組織最重要的表現(xiàn)形式，承擔的角色等同于村民自治組織，村民自治是在村委會組織法的規(guī)范下進行的，認為村民自治組織就是村民委員會。其實，村民自治組織不僅包括村委會，還包括村民會議和村民代表會議等。之所以將自治組織和村委會混為一談，是特定法律環(huán)境、社會背景、理論背景等因素綜合作用的結果，也是農村基層民主實踐相對不足的表現(xiàn)。重新定位村民自治組織的概念，已成為進一步理清其職責，處理好與農村集體經濟組織關系問題的前提。據統(tǒng)計，我國涉及農村集體經濟組織的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性法律文件近3000部，盡管多部法律法規(guī)多處涉及這一法律概念，但均未對其有明確定性，缺乏專門的《農村集體經濟組織法》，以至于在一個村是否存在農村集體經濟組織，無論理論上還是法律上，并不清楚。

　　(二)由于自治權力影響，農村集體經濟組織管理運行機制不健全

　　村民自治組織因基層政權的委托，享有一定行政管理權，但行政權本身具有侵益性，村民自治組織常常僭越其公共事務管理的職權而代行農村集體經濟組織的職能，致使絕大部分農村集體經濟組織沒有獨立發(fā)揮作用，缺乏良好的運行機制，缺乏正常運行所必需的自主決策、經營管理及監(jiān)督維護機制，無法正確行使財產管理權和經營權，許多地方農村集體經濟組織處于名存實亡的境地。2010年10月新修訂的《村民委員會組織法》雖然一方面明確了村委會自我管理、自我教育、自我服務的職能，應當尊重集體經濟組織經濟活動自主權，但另一方面卻規(guī)定村委會管理本村屬于農民集體所有的土地和其他財產。

　　(三)兩者法人地位不明確

　　憲法中多次出現(xiàn)農村集體經濟組織這一名稱，顯然，農村集體經濟組織是一類法律主體，但是主體身份如何?究竟是法人還是其他組織?法律并未明確規(guī)定，只是在湖北省和浙江省的地方性法規(guī)中將農村集體經濟組織確定為法人。盡管農村集體經濟組織作為一類法律主體的地位是毫無疑問的，但是，由于法律對其設立、變更、終止、機構設置及功能等方面規(guī)定的缺失，導致農村集體經濟組織的法人地位受到其他市場主體的質疑。其結果是，農村集體經濟組織無法與其他經濟主體簽訂合同，只好以村民自治組織的名義參與經濟活動，無法辦理資產產權證明，限制了對其資產的經營管理能力。近些年，廣東、浙江等農村集體經濟比較發(fā)達的地方，在謀求自身合法地位方面進行了廣泛探索，但均未擺脫“政社合一”的經營模式，農村集體經濟組織的法人地位模糊混亂，直接影響到村民自治功能的實現(xiàn)。

　　四、明確村民自治組織和農村集體經濟組織關系的思考

　　(一)明確各自內涵

　　為解決目前農村集體經濟組織定義五花八門的的現(xiàn)象，在立法中，應考慮到農村集體經濟組織發(fā)展的歷史繼承性、現(xiàn)在股份合作制改革的實踐以及部分地方的立法經驗，在此基礎上綜合概括出來。可以這樣定義農村集體經濟組織，它是在農村集體所有制基礎上建立的，以行政村為單位，以土地為核心的集體生產資料所有權的代表者，是農村集體經濟的組織載體，是與村民委員會并列的經濟組織實體。村民自治組織不是政權組織，盡管接受委托辦理某些事務，但是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的名義辦理，是一種行政委托關系，不是直接行使行政權。所管理的村事務，法律已明確為公共事務和公益事業(yè)。因此我們可以考慮將村民自治組織的定義界定為，是指依法辦理與村民利益相關的村內公共事務和公益事業(yè)，協(xié)助基層政權辦理部分委托事務，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務和自我發(fā)展的組織。

　　(二)明確各自職責和權限

　　村民自治組織和集體經濟組織的職能是完全不同的。前者是農村公共事務管理者，而后者則是農村集體經濟的經營者，兩者的性質、宗旨都是不同的。作為公共事務者，村民自治組織受村民授權，它的宗旨是從事公益事務，不具有營利性，不承擔市場風險。而農村集體經濟組織，它擁有農村集體資產，其目的是用集體資產實現(xiàn)農民的生產和福利，會開展經營活動并承擔一定的市場風險，它與村民自治組織不應當存在管理與服從的隸屬關系。農村集體經濟組織是經濟組織，其法人財產完全按市場法則運作，有其獨立的運營模式;村民自治組織是準行政組織，其運行遵循政治規(guī)則，農村集體經濟組織以利潤最大化為目標，村民自治組織以服務村民、貫徹執(zhí)行黨和政府的政策法規(guī)為目標，二者是各自獨立的組織。因此應修改《村委會組織法》第五條中規(guī)定，刪除村民自治組織有經濟職能的規(guī)定。

　　(三)明確各自為獨立法人組織

　　村委會是自治組織的的執(zhí)行機關，是自治組織的法人代表。村民自治組織法人擁有自己的財產和經費以及在自治范圍內從事公共管理活動的權利，以自己的財產或經費清償債務，所需的活動經費來自于撥款和農村集體經濟所得的收益。村干部在代表法人從事活動時，其人格被法人吸收，其行為名義上屬于自治組織，其效果由自治組織承擔。至于是何種法人，基于村民自治組織是村民自治、協(xié)助行政的組織，是為了減少行政權力直接介入村內事務，減少對集體經濟組織的干預，體現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務”的價值理念，體現(xiàn)村民自治的價值取向，符合村民自治私法化趨勢，因此應當賦予其類似《民法通則》中的社團法人地位。要按照企業(yè)法人的發(fā)展模式對農村集體經濟組織運行機制進行完善，完善其決策機構、經營管理機構以及監(jiān)督機構，明確加入資格、財產范圍、權利義務、資產量化、經營分配、活動安排、運行監(jiān)管與責任追究等重大問題。