淺析歐美反規(guī)避貿(mào)易的救濟(jì)模式
內(nèi)容摘要：通常認(rèn)為反規(guī)避是反傾銷的重要延伸和發(fā)展，然而反規(guī)避在一些國(guó)家的立法和實(shí)踐中也被運(yùn)用于防止規(guī)避反補(bǔ)貼稅。美國(guó)采取了淡化防止反傾銷規(guī)避和防止反補(bǔ)貼規(guī)避差異的立法模式，固然有其合理和方便之處，但也存在不少問題。我國(guó)在進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)必須結(jié)合SCM和ADA的要求，汲取美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，妥善處理好兩者之間的關(guān)系。
關(guān)鍵詞：反傾銷，反補(bǔ)貼，反規(guī)避
一、反規(guī)避問題的由來
反規(guī)避(anti-circumvention)問題最早可以追溯到20世紀(jì)80年中后期歐共體針對(duì)“改錐案”(screwdriver)的立法。為了給制止規(guī)避行為以明確的法律依據(jù)，歐共體1761/87號(hào)條例中首次直接規(guī)定了反規(guī)避條款，開創(chuàng)了對(duì)反傾銷的規(guī)避行為直接以原反傾銷令征收反傾銷稅的先河。隨著出口商規(guī)避行為方式的翻新，歐共體反規(guī)避立法的內(nèi)容也隨之不斷完善，不僅在2423/88號(hào)條例中制定了專門的、較為全面的反規(guī)避條款，其后的2193/92號(hào)條例、3283 /94、384/96號(hào)條例還對(duì)此做了進(jìn)一步發(fā)展。目前，歐盟反規(guī)避立法的最新發(fā)展反映在461/2004號(hào)條例之中，新條例對(duì)384/96號(hào)條例作了很多實(shí)質(zhì)性的修改，使現(xiàn)行歐共體的反傾銷法具有更透明性和可操作性。
按照歐盟461/2004號(hào)條例的規(guī)定，原來規(guī)定的簡(jiǎn)單組裝等規(guī)避方式擴(kuò)大到了以下幾種具體的規(guī)避方式：在不改變涉案產(chǎn)品基本特征的情況下，使產(chǎn)品歸入不同的海關(guān)稅號(hào)，從而避免適用反傾銷措施；通過第三國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)至歐共體；涉案出口商之間或生產(chǎn)商之間改變銷售渠道或銷售模式，從而通過低稅率的出口商來出口高稅率的生產(chǎn)商或出口商的產(chǎn)品?？傊?，新條例不僅強(qiáng)調(diào)了規(guī)避行為發(fā)生時(shí)，無論相關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品是被統(tǒng)一征收反傾銷稅，還是享受個(gè)別關(guān)稅待遇，都必須受反規(guī)避條款的約束，而且對(duì)發(fā)生于共同體之外的規(guī)避行為的處理，以及授予豁免的程序規(guī)則都進(jìn)行了發(fā)展完善。
美國(guó)對(duì)出口商規(guī)避反傾銷稅的行為也是早有戒意，其反規(guī)避立法的前期實(shí)踐源自于商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(ITC)擴(kuò)大反傾銷稅令適用范圍的空前舉措。此后，隨著出口商規(guī)避反傾銷稅令行為方式的變化以及美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭，美國(guó)的反規(guī)避立法也日趨完善。目前，美國(guó)反規(guī)避立法的有關(guān)規(guī)定主要集中在《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，以下簡(jiǎn)稱OTCA)第1319節(jié)、1320節(jié)、1321節(jié)、1323節(jié)、1326節(jié)和1327節(jié)，1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》(Uruguay Round Agreements Act，以下簡(jiǎn)稱URAA)230(a)、以及按照OTCA和URAA修訂的美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第780節(jié)、第781節(jié)等相關(guān)條款之中。上述內(nèi)容集中反映在統(tǒng)一編纂的《美國(guó)法典》(United States Code u.s.c)第19章第1677節(jié)。
美國(guó)反規(guī)避實(shí)體法不僅明確規(guī)定了須防范的四種典型規(guī)避行為：在美國(guó)組裝規(guī)避、第三國(guó)組裝規(guī)避、輕微改變產(chǎn)品的規(guī)避、后期改進(jìn)產(chǎn)品的規(guī)避，而且美國(guó)法律中包含反規(guī)避性質(zhì)的其它措施主要有：下游產(chǎn)品監(jiān)督、虛構(gòu)國(guó)外市場(chǎng)價(jià)值、短生命周期產(chǎn)品條款、加工后的農(nóng)產(chǎn)品、相當(dāng)于租賃的銷售。與反規(guī)避實(shí)體法規(guī)定相比，美國(guó)反規(guī)避程序法規(guī)定并不明確，但是，與反傾銷立法的其他部門的程序法比較而言，反規(guī)避程序立法更強(qiáng)調(diào)商務(wù)部的行政作用，而虛化司法復(fù)議的意義?？傮w上看，美國(guó)反規(guī)避法的主要特色是反規(guī)避法律形式上是一個(gè)復(fù)雜而嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)體系且更新速度較快。
由于烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判最終未能通過《鄧克爾草案》(Dunkel Text)中的反規(guī)避條款，因而世界貿(mào)易組織現(xiàn)行規(guī)則體系中并無統(tǒng)一的國(guó)際反規(guī)避立法。盡管歐盟和美國(guó)反規(guī)避立法較為完備和周密，但兩者之間也存在不少差異，而包括中國(guó)在內(nèi)的不少國(guó)家僅從原則上規(guī)定了根據(jù)需要可以采取反規(guī)避行動(dòng)，至于反規(guī)避的實(shí)體規(guī)則和具體程序規(guī)則存在空白之處，還有為數(shù)不少的國(guó)家則根本沒有反規(guī)避立法。這種反規(guī)避立法“貧富不均”和“參差不齊”的狀況，使得對(duì)反規(guī)避措施難免會(huì)產(chǎn)生大相徑庭的理解，甚至在此領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生糾紛和沖突也是在所難免的。所以，對(duì)反規(guī)避措施進(jìn)行客觀辨證的分析意義重大。
二、反傾銷法與反補(bǔ)貼法之反規(guī)避立法模式
規(guī)避通常是一個(gè)廣為運(yùn)用的概念，國(guó)際貿(mào)易中除了規(guī)避反傾銷稅以外，還存在著規(guī)避反補(bǔ)貼稅以及規(guī)避其它反對(duì)不公平貿(mào)易措施的情形。就反傾銷法上的反規(guī)避與反補(bǔ)貼法上的反規(guī)避的關(guān)系而言，除了美國(guó)以外的絕大多數(shù)國(guó)家的法律并未專門做出規(guī)定。究其原因，從現(xiàn)象上可歸因于實(shí)踐中反傾銷措施運(yùn)用的超高頻率與反補(bǔ)貼措施運(yùn)用的較低頻率，本質(zhì)上講，由于補(bǔ)貼實(shí)際上往往是引起傾銷的一個(gè)重要原因，也即，補(bǔ)貼的一個(gè)重要結(jié)果往往是導(dǎo)致受補(bǔ)貼產(chǎn)品向國(guó)外傾銷，再加上反傾銷措施具有形式合法、易于實(shí)施、既能有效排除外國(guó)產(chǎn)品的侵害，又不易遭致他國(guó)報(bào)復(fù)的優(yōu)點(diǎn)。例如，歐盟在反傾銷法中規(guī)定的反規(guī)避措施基本可以將出口商的規(guī)避行為一網(wǎng)打盡，因?yàn)?ldquo;現(xiàn)行歐盟反傾銷法關(guān)于規(guī)避的定義采用的是歸納的方法，其目的是為了使定義包括所有形式的規(guī)避”。相比之下，補(bǔ)貼的形式多種多樣，很多補(bǔ)貼隱蔽性很強(qiáng)，很難收集到充分的證據(jù)和資料，況且反補(bǔ)貼實(shí)際上是針對(duì)政府行為或政府授權(quán)行為，極易遭致他國(guó)的報(bào)復(fù)，故對(duì)來自國(guó)外的受補(bǔ)貼產(chǎn)品，西方國(guó)家曾頻繁地以反傾銷調(diào)查代替反補(bǔ)貼調(diào)查。
目前，一個(gè)值得注意的新動(dòng)向是，不僅國(guó)際上反補(bǔ)貼案件的調(diào)查數(shù)量正在悄悄增長(zhǎng)，而且出現(xiàn)了進(jìn)口國(guó)政府對(duì)同一產(chǎn)品同時(shí)進(jìn)行反傾銷調(diào)查和反補(bǔ)貼調(diào)查的現(xiàn)象。例如，2004年4月28日，加拿大邊境服務(wù)署(CBSA)就決定對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)和中國(guó)臺(tái)北的鋼制緊固件同時(shí)進(jìn)行反傾銷調(diào)查和反補(bǔ)貼調(diào)查。
但是，傾銷和補(bǔ)貼的性質(zhì)畢竟是不同的，傾銷是公司行為，而補(bǔ)貼是政府行為或政府授權(quán)行為，反傾銷措施和和反補(bǔ)貼措施并不能等同視之。事實(shí)上，WTO相關(guān)協(xié)議也從國(guó)際法層面明確了反傾銷措施和反補(bǔ)貼措施的采用至少存在如下差異：
第一，根據(jù)WTO《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱SCM)的相關(guān)規(guī)定，反補(bǔ)貼行動(dòng)只能針對(duì)禁止性補(bǔ)貼和對(duì)其他成員的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生了不利影響的“可申訴的補(bǔ)貼”，對(duì)于諸如不具有專向性的補(bǔ)貼和雖然具有專向性，但屬于政府對(duì)科研、落后地區(qū)和環(huán)保的補(bǔ)貼等這類不可申訴的補(bǔ)貼，其他成員一般不得采取反補(bǔ)貼措施，而WTO《反傾銷協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱ADA)對(duì)反傾銷并不存在這種“區(qū)別對(duì)待”的情形。
第二，SCM第27條詳細(xì)具體地規(guī)定了反補(bǔ)貼采用時(shí)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊優(yōu)惠待遇，例如，對(duì)原產(chǎn)地為發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)，發(fā)展中國(guó)家成員可獲得優(yōu)惠待遇，聯(lián)合國(guó)確認(rèn)的最不發(fā)達(dá)的國(guó)家和人均GDP不足1000美元的發(fā)展中國(guó)家成員可以免受出口補(bǔ)貼的紀(jì)律約束等等；而ADA僅僅從原則上強(qiáng)調(diào)使用反傾銷措施時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家予以“特別考慮”，在征收反傾銷稅會(huì)影響發(fā)展中國(guó)家根本利益的情形時(shí)，此前應(yīng)盡力尋求“建設(shè)性補(bǔ)救的可能性”。
既然反傾銷調(diào)查并不能完全代替反補(bǔ)貼調(diào)查，尤其是受補(bǔ)貼的產(chǎn)品不存在傾銷或傾銷幅度較低時(shí)，反傾銷措施則根本無法代替反補(bǔ)貼措施的采用，反補(bǔ)貼在特定情形下仍然是進(jìn)口國(guó)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)必不可少的重要工具之一，目前全球反補(bǔ)貼調(diào)查數(shù)量不斷增長(zhǎng)的事實(shí)也充分證明了這一點(diǎn)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全球已經(jīng)發(fā)起過300多起反補(bǔ)貼調(diào)查。所以，反規(guī)避立法中在規(guī)定防止規(guī)避反傾銷稅的同時(shí)，做出防止規(guī)避反補(bǔ)貼稅的規(guī)定仍然是必要的，關(guān)鍵是在規(guī)范時(shí)如何處理好兩者之間的關(guān)系。美國(guó)在處理反傾銷法上的反規(guī)避與反補(bǔ)貼法上的反規(guī)避的關(guān)系時(shí)基本采取了等同視之的辦法。美國(guó)OTCA第1321節(jié)(《1930年關(guān)稅法》1988年修正文本第781節(jié))列明的標(biāo)題就是“反傾銷和反補(bǔ)貼稅命令規(guī)避行為的防止”，該節(jié)在認(rèn)定通過美國(guó)組裝的規(guī)避、通過第三國(guó)的組裝規(guī)避、輕微改變產(chǎn)品的規(guī)避和后期改進(jìn)產(chǎn)品的規(guī)避四種規(guī)避反傾銷稅形式的同時(shí)，都明確了以這四種形式規(guī)避依據(jù)關(guān)稅法第706節(jié)或第303節(jié)發(fā)布的反補(bǔ)貼稅的防止要求。
在OTCA未列明標(biāo)題的其他有關(guān)反規(guī)避的規(guī)定中也大都對(duì)防止規(guī)避反傾銷稅和防止規(guī)避反補(bǔ)貼稅作了等同性的規(guī)定：在OTCA第1320節(jié)(《1930年關(guān)稅法》1988年修正文本第780節(jié))關(guān)于“下游產(chǎn)品監(jiān)督”的規(guī)定中，其中 (a)條(1)款(c)項(xiàng)指出：提出監(jiān)督要求應(yīng)具體說明“懷疑征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅已造成零部件的出口轉(zhuǎn)向該下游產(chǎn)品的生產(chǎn)和向美國(guó)出口的增加”；該法第1327節(jié)關(guān)于“相當(dāng)于租賃的銷售”的規(guī)定中，要求行政當(dāng)局在確定租賃是否相當(dāng)于銷售時(shí)應(yīng)考慮“租賃交易是否可能導(dǎo)致規(guī)避反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅”。該法第 1326節(jié)在有關(guān)“加工后的農(nóng)產(chǎn)品”條款中雖然未明確提及規(guī)避反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅的問題，但是從立法背景看，得到參議院認(rèn)同和被參眾兩院協(xié)商委員會(huì)協(xié)議保留的眾議院關(guān)于“加工后的農(nóng)產(chǎn)品”的議案提及“在涉及加工后農(nóng)產(chǎn)品的反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查中，如果存在下列兩種條件，國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)就可以將未加工的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)商或種植主作為加工后產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的一部分包括在內(nèi)：(1)加工后農(nóng)產(chǎn)品通過簡(jiǎn)單的連續(xù)生產(chǎn)線而產(chǎn)自未加工農(nóng)產(chǎn)品；(2)未加工農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)商和加工后農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)商之間基于可能包括價(jià)格、市場(chǎng)增殖或其他經(jīng)濟(jì)相互關(guān)系的相關(guān)經(jīng)濟(jì)因素而存在極其一致的經(jīng)濟(jì)利益(不論他們基于何種法律關(guān)系)”。
另外，在OTCA第1324節(jié)就出現(xiàn)“關(guān)鍵情勢(shì)”可追溯性征稅的規(guī)定中，明確了規(guī)避潛在反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅可以作為是否存在“關(guān)鍵情勢(shì)”的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，也即，國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在做出最終肯定性裁決時(shí)必須審查由于規(guī)避反傾銷或反補(bǔ)貼稅命令的努力而造成進(jìn)口浪潮發(fā)生的可能性。如果國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在綜合考慮其它因素后做出了最終肯定性裁決，商務(wù)部在其最終裁決中認(rèn)定了“關(guān)鍵情勢(shì)”，則反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅就應(yīng)追溯性地適用于初步反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅裁決前90日內(nèi)進(jìn)口的未清關(guān)貨品。不難看出，這種把可能性用作重要標(biāo)準(zhǔn)的做法，一定程度上反映了美國(guó)反規(guī)避法貿(mào)易保護(hù)主義的傾向。
值得注意的是，OTCA中防止規(guī)避反傾銷稅的規(guī)定也并不是都當(dāng)然適用于防止規(guī)避反補(bǔ)貼稅，其中OTCA第1319節(jié)關(guān)于“虛構(gòu)國(guó)外市場(chǎng)價(jià)值的規(guī)避”和第1323節(jié)關(guān)于“短生命周期產(chǎn)品”條款就只能適用于防止規(guī)避反傾銷稅而不能適用于防止規(guī)避反補(bǔ)貼稅。
三、美國(guó)反規(guī)避立法模式存在的問題及啟示
美國(guó)上述淡化防止反傾銷規(guī)避和防止反補(bǔ)貼規(guī)避差異的立法模式，固然有其合理和方便之處，但可能會(huì)引發(fā)下列問題：
(一)與SCM相關(guān)規(guī)定沖突例如，某一產(chǎn)品被裁決征收反補(bǔ)貼稅，但其下游產(chǎn)品或后期改進(jìn)的產(chǎn)品雖然違反OTCA的規(guī)定，但如果這些下游產(chǎn)品或后期改進(jìn)的產(chǎn)品所受的補(bǔ)貼已經(jīng)不具有專向性或已經(jīng)屬于SCM第8條規(guī)定的“不可申訴的補(bǔ)貼”這種“例外”情形時(shí)，此種情況下，進(jìn)口國(guó)適用其反規(guī)避法勢(shì)必與SCM的規(guī)定相左。
(二)SCM賦予發(fā)展中國(guó)家的特殊優(yōu)惠待遇有可能因進(jìn)口國(guó)防止反補(bǔ)貼規(guī)避法律的適用而被虛化
例如，進(jìn)口國(guó)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅符合SCM的規(guī)定，但當(dāng)該產(chǎn)品的組裝替代產(chǎn)品或后期改進(jìn)產(chǎn)品遭遇反規(guī)避調(diào)查時(shí)，這些產(chǎn)品的原產(chǎn)國(guó)的人均GDP已經(jīng)因某種原因下降到1000美元以下，此種情形下的出口國(guó)應(yīng)不受SCM規(guī)定的反補(bǔ)貼紀(jì)律的約束，但進(jìn)口國(guó)仍然可以依據(jù)其國(guó)內(nèi)反規(guī)避法將反規(guī)避稅覆蓋到這些規(guī)避產(chǎn)品上且未必違反SCM，因?yàn)橛糜诜匆?guī)避的反補(bǔ)貼稅從性質(zhì)上講不屬于海關(guān)稅而是“內(nèi)地稅”，如作這樣的理解則SCM賦予發(fā)展中國(guó)家的特殊優(yōu)惠待遇實(shí)質(zhì)上就會(huì)被虛化乃至消解。
(三)從程序上規(guī)避了SCM和ADA規(guī)定的應(yīng)建立對(duì)反補(bǔ)貼措施和反傾銷措施“司法審查”制度的要求SCM第23條和ADA 第13條明確了進(jìn)口國(guó)必須建立對(duì)反補(bǔ)貼措施和反傾銷措施“司法審查”的制度，但是，美國(guó)OTCA在既適用于反傾銷法又適用于反規(guī)避法的多個(gè)條款中隨見不適用司法審查的規(guī)定。例如，在OTCA第1320節(jié)(《1930年關(guān)稅法》1988年修正文本第780節(jié))關(guān)于“下游產(chǎn)品監(jiān)督”的規(guī)定中，就明確“盡管法律存在其他規(guī)定，行政管理當(dāng)局依(2)(即780節(jié)(a)條第(2)款——該括號(hào)中的內(nèi)容為筆者加注)做出的任何決定不受司法審查的約束”。再例如，OTCA第1321節(jié)(《1930年關(guān)稅法》1988年修正文本第781節(jié))“反傾銷和反補(bǔ)貼稅命令規(guī)避行為的防止”規(guī)范的四種規(guī)避形式的防止令中，也規(guī)定了“盡管法律存在其他規(guī)定，行政管理當(dāng)局做出的任何貨品是否應(yīng)歸人反規(guī)避范圍的任何決定不受司法審查的約束”。
就我國(guó)的立法情況而言，2004年3月31日修訂的《中華人民共和國(guó)反傾銷條例》第55條規(guī)定：“商務(wù)部可以采取適當(dāng)措施，防止規(guī)避反傾銷措施的行為”，2004年3月31日修訂的《中華人民共和國(guó)反補(bǔ)貼條例》第54條規(guī)定：“商務(wù)部可以采取適當(dāng)措施，防止規(guī)避反補(bǔ)貼措施的行為”，從形式上看，我國(guó)對(duì)反傾銷法上的反規(guī)避與反補(bǔ)貼法上的反規(guī)避似乎采取了區(qū)別性的立法模式，但是，自2004年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》第50條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)規(guī)避本法規(guī)定的對(duì)外貿(mào)易救濟(jì)措施的行為，可以采取必要的反規(guī)避措施。”不難看出，作為《反傾銷條例》和《反補(bǔ)貼條例》上位法且頒布生效時(shí)間遲于上述兩條例的《對(duì)外貿(mào)易法》，并未對(duì)反傾銷法上的反規(guī)避與反補(bǔ)貼法上的反規(guī)避的問題作出明確和細(xì)化的區(qū)分，僅僅總括性地將各種規(guī)避對(duì)外貿(mào)易救濟(jì)措施的行為囊括在內(nèi)，而且，《反傾銷條例》和《反補(bǔ)貼條例》對(duì)規(guī)避行為只有一條表述幾乎完全相同的原則性規(guī)定，可見，從實(shí)質(zhì)上看，我國(guó)采取的是跟美國(guó)相似的淡化防止反傾銷規(guī)避和防止反補(bǔ)貼規(guī)避差異的立法模式。
由于歐盟反規(guī)避法和《鄧克爾草案》中的反規(guī)避條款對(duì)反傾銷法上的反規(guī)避與反補(bǔ)貼法上的反規(guī)避的關(guān)系問題都未涉及，即便對(duì)此問題做出規(guī)定的美國(guó)，也從未出現(xiàn)對(duì)規(guī)避反補(bǔ)貼稅行為實(shí)施反規(guī)避行動(dòng)被認(rèn)為與SCM規(guī)定的義務(wù)不符而被訴至 WTO的情形，但這種情況發(fā)生的可能性仍然是存在的，因而，為了妥善處理反傾銷法上的反規(guī)避與反補(bǔ)貼法上的反規(guī)避的關(guān)系，WTO未來的談判對(duì)此應(yīng)予以關(guān)注，我國(guó)在進(jìn)一步細(xì)化完善相關(guān)立法的過程中，在借鑒和移植美國(guó)式的立法模式時(shí)必須結(jié)合SCM和ADA的要求，對(duì)上文分析的可能存在問題，做出明確防范。