防范與化解地方政府債務(wù)的制度創(chuàng)新
內(nèi)容摘要：地方政府債務(wù)的形成在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期有其特殊的誘因，本文提出，防范和化解地方政府債務(wù)需要制度創(chuàng)新：清晰界定地方政府職能，建立省級(jí)以下規(guī)范的分稅制，理性對(duì)待地方政府的或有負(fù)債等措施，以期為防范與化解地方政府債務(wù)提供解決思路。
關(guān)鍵詞：地方政府 或有負(fù)債 制度創(chuàng)新
我國(guó)《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。但實(shí)際上，我國(guó)地方政府的各級(jí)預(yù)算是不平衡的，往往以各種變通的手法，或多或少的存在著“隱形舉債”的問(wèn)題。這些“隱形舉債”對(duì)地方政府提供公共物品和服務(wù)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)起到了一定的作用。但地方政府的“隱形舉債”的風(fēng)險(xiǎn)巨大，由此可能會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，以致財(cái)政危機(jī)。
地方政府債務(wù)的界定
世界銀行專家哈納•波拉科瓦（Hana Polackova）把政府承擔(dān)的所有債務(wù)分為兩類：直接債務(wù)和或有債務(wù)。直接債務(wù)是指在任何情況下都要承擔(dān)的債務(wù)，是可以根據(jù)某些特定的因素來(lái)預(yù)測(cè)和控制的債務(wù)，如政府的內(nèi)外債及由法律規(guī)定的養(yǎng)老金負(fù)債等?；蛴袀鶆?wù)是指由某一或有事項(xiàng)引發(fā)的債務(wù)，是否會(huì)成為現(xiàn)實(shí)要看或有事項(xiàng)是否發(fā)生以及由此引發(fā)的債務(wù)是否最終要由政府來(lái)承擔(dān)?；蛴袀鶆?wù)的特點(diǎn)說(shuō)明，或有債務(wù)不是政府能夠控制的，同時(shí)也不是最終完全轉(zhuǎn)化為財(cái)政負(fù)擔(dān)，而是取決于轉(zhuǎn)化的面和轉(zhuǎn)化率。直接負(fù)債和或有負(fù)債又可以從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)一步劃分為兩種類別：顯性債務(wù)，即被法律或者合同所認(rèn)可的政府債務(wù)；隱性債務(wù)，即政府反映公眾和利益集團(tuán)壓力的道義上的義務(wù)。這種劃分，實(shí)際上表明了兩類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：一是直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，由財(cái)政直接承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，相當(dāng)于世界銀行所講的直接顯性債務(wù)；二是間接財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，由財(cái)政間接承擔(dān)的國(guó)家預(yù)算體系以外的債務(wù)。
我國(guó)數(shù)以萬(wàn)億的地方財(cái)政負(fù)債，因?yàn)椤额A(yù)算法》的約束，多數(shù)處于隱性的狀態(tài)，解決起來(lái)相當(dāng)復(fù)雜。不僅如此，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正通過(guò)銀行機(jī)構(gòu)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。
地方政府債務(wù)形成的機(jī)理分析
（一）未清晰界定政府職能成為根源性誘因
隨著漸進(jìn)式改革的深化，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在強(qiáng)烈的利益動(dòng)機(jī)下，地方政府運(yùn)用其職能追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，將大量資金運(yùn)用于可能會(huì)帶來(lái)較高收益的競(jìng)爭(zhēng)性和盈利性項(xiàng)目，以致該退出的領(lǐng)域沒(méi)有退出。由于政府該進(jìn)入的領(lǐng)域和重點(diǎn)扶持領(lǐng)域還必須保證，根源于這種財(cái)政壓力，地方政府通過(guò)各種融資渠道籌集資金，導(dǎo)致債務(wù)加重。部分地方政府主管人員對(duì)政策法規(guī)、涉外經(jīng)濟(jì)知識(shí)缺乏了解，隨意為外資項(xiàng)目提供擔(dān)保，許多項(xiàng)目屬于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的低水平重復(fù)建設(shè)，而且貸款項(xiàng)目自身產(chǎn)生的效益受到匯率風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、配套資金、引進(jìn)設(shè)備等因素的制約，從這類貸款的使用效率上看，難以依靠項(xiàng)目自身形成償債能力的問(wèn)題，一旦拖欠外債，地方政府被迫“埋單”。
?。ǘ┪唇⒁?guī)范的分稅制成為體制性誘因
1．財(cái)權(quán)與事權(quán)逆向運(yùn)行，導(dǎo)致地方政府尋找其他“生財(cái)之道”。1994年實(shí)行分稅制后地方政府原有的主體稅種上劃中央，留給地方政府的預(yù)算內(nèi)收入的主要財(cái)源即地方稅，稅源零散、穩(wěn)定性差，無(wú)法形成一個(gè)完整的地方稅收體系，致使地方稅收入難以真正成為各級(jí)地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。特別對(duì)于省級(jí)以下地方政府來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”逆向運(yùn)行。省以下政府同樣層層向上集中資金，剛性強(qiáng)的基本事權(quán)卻有所下放?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。
2．規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度未建立，造成部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政債臺(tái)高筑。目前我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系過(guò)于龐雜，其中稅收在返還時(shí)充分考慮了過(guò)去各地的既得利益，因而使這一轉(zhuǎn)移支付形式基本上沒(méi)有起到均等化效果。而專項(xiàng)補(bǔ)助大多是在預(yù)算管理高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的，特別是多數(shù)專項(xiàng)補(bǔ)助往往要求資金配套，不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。過(guò)渡期的轉(zhuǎn)移支付辦法就其內(nèi)在機(jī)制而言，由于是建立在標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支付的基礎(chǔ)上的，因而確實(shí)具有廣泛的均等化功能，但是由于力度太小實(shí)際上尚不能對(duì)地區(qū)均等化起到實(shí)質(zhì)性作用。這使得部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)在無(wú)法通過(guò)正常的預(yù)算內(nèi)收入和轉(zhuǎn)移支付獲得財(cái)力的情況下，不得不求助于銀行貸款、單位借款等各種債務(wù)融資手段，或者暫時(shí)挪用其他專項(xiàng)撥款，來(lái)保證本級(jí)政府基本職能的正常履行。
?。ㄈ┗蛴胸?fù)債成為潛在性誘因
1.支出上的剛性是地方政府或有負(fù)債出現(xiàn)的內(nèi)因。無(wú)論是中央政府，還是地方政府，其收入與支出總是一對(duì)矛盾，這已被各國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)所證明。從理論和實(shí)踐上看，收入是有限的，而支出是無(wú)限的。為了滿足無(wú)限的支出，政府的途徑是增加稅收或增發(fā)債務(wù)。對(duì)于前者，增稅不僅遭到納稅人的強(qiáng)烈反對(duì)，而且還會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成的結(jié)果是財(cái)政收入會(huì)因增稅在短期內(nèi)有所增加，但從長(zhǎng)期來(lái)看，經(jīng)濟(jì)因增稅失去了活力，政府的財(cái)政收入會(huì)因此減少。所以，政府一般不會(huì)選擇增稅來(lái)為政府的支出籌資。順理成章為了滿足政府支出的需要，選擇債務(wù)籌資就是一個(gè)合適的途徑了。
2.解決本地基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸制約是地方政府或有負(fù)債出現(xiàn)的外因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下投融資體制改革的原則是政府基本上退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資，而主要承擔(dān)負(fù)責(zé)地方基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域的投資。從理論上講，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資也可以由民間資本承擔(dān)，但就目前而言我國(guó)地方政府主要擔(dān)負(fù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)職責(zé)。從各地情況來(lái)看，在地方基礎(chǔ)設(shè)施方面，地方政府除了利用預(yù)算內(nèi)資金外，還充分利用了銀行貸款、外資等，不過(guò)在利用這些資金時(shí)，由此就會(huì)產(chǎn)生大量的政府或有債務(wù)。在這些項(xiàng)目當(dāng)中，有些擔(dān)保超過(guò)了自身財(cái)力的許多倍，即使或有負(fù)債沒(méi)有顯性化，但也在不同程度上讓地方政府面臨著或有負(fù)債顯性化的巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)了還款危機(jī)，政府的或有負(fù)債就變成了直接負(fù)債。
3.宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性容易導(dǎo)致地方政府或有負(fù)債。或有負(fù)債的一個(gè)主要特點(diǎn)是可能發(fā)生也可能不發(fā)生，這在很大程度上同經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢時(shí)，政府為了刺激經(jīng)濟(jì)，常常采取擴(kuò)張型財(cái)政政策，擴(kuò)大支出規(guī)模，拉動(dòng)社會(huì)總需求，在取得良好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果的同時(shí)，由于政府財(cái)政收入增加有限，故擴(kuò)大支出規(guī)模往往增加了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，尤其是地方政府，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高居民收入，加強(qiáng)社會(huì)保障，都要增加財(cái)政支出，在沒(méi)有新的收入來(lái)源、地方政府不允許發(fā)債的情況下，政府只能變相借款，由政府以擔(dān)保、抵押等多種形式利用社會(huì)資金，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目的，由此形成政府大量的債務(wù)，而且大部分以或有負(fù)債的方式存在。
防范與化解地方政府債務(wù)的策略
地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長(zhǎng)，已成為普遍性、全局性的問(wèn)題，并已嚴(yán)重影響了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，惡化了社會(huì)信用環(huán)境，埋下了巨大的社會(huì)危機(jī)隱患。防范與化解地方政府債務(wù)需要制度創(chuàng)新。
（一）清晰界定政府職能以提供制度保障
財(cái)政資金必須逐步從應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域轉(zhuǎn)到滿足社會(huì)公共需要的方面來(lái)，逐步提高財(cái)政公共需要的保障能力。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，按照商業(yè)原則交由銀行轉(zhuǎn)貸，借債的償還由企業(yè)自己承擔(dān)，地方政府不再參與，以減少政府的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，政府退出經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，并不意味著不重視財(cái)源建設(shè)，而是要轉(zhuǎn)變財(cái)源建設(shè)的方式。政府組織修建機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路，建設(shè)各類產(chǎn)品與要素市場(chǎng)，改善投資環(huán)境創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境等等，這些措施和產(chǎn)品的提供，都具有公共產(chǎn)品和外部性的特征。便利的交通、優(yōu)美的環(huán)境、良好的公共設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育這樣一個(gè)良好的投資環(huán)境和公平的政策環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。
?。ǘ┙⑹〖?jí)以下規(guī)范的分稅制以提供體制保障
1.解決中央政府與地方政府“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的逆向運(yùn)行。進(jìn)一步明晰中央與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分和支出責(zé)任，應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的在劃分責(zé)任時(shí)，明確由中央承擔(dān)。財(cái)權(quán)的劃分是分稅制里的核心問(wèn)題，各級(jí)政府都應(yīng)該有自己大宗、穩(wěn)定的稅源?，F(xiàn)在省以下政府大宗收入是營(yíng)業(yè)稅，而從發(fā)展前景來(lái)看，在省級(jí)以營(yíng)業(yè)稅為財(cái)源支柱的同時(shí)，市、縣級(jí)應(yīng)以物業(yè)稅為財(cái)源支柱。物業(yè)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種。這類不動(dòng)產(chǎn)稅可形成非常穩(wěn)定的稅源，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，不動(dòng)產(chǎn)就會(huì)不斷升值，每隔一段時(shí)間重新評(píng)估一次稅基，地方政府的財(cái)源就會(huì)隨著投資環(huán)境的改善不斷擴(kuò)大。地方政府職能的重點(diǎn)和其財(cái)源的培養(yǎng)吻合，正好適應(yīng)政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的政策導(dǎo)向。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府應(yīng)該看重的是優(yōu)化投資環(huán)境，使轄區(qū)里的繁榮程度提升，房地產(chǎn)不斷升值，同時(shí)擴(kuò)大了自己的稅源，從而形成穩(wěn)定的大宗財(cái)政收入來(lái)源。事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，地方政府的債務(wù)規(guī)模必然縮小，風(fēng)險(xiǎn)必然化解。
2．建立規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度。合理、有效的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)于促進(jìn)公共財(cái)政體系更好的發(fā)揮其職能，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的作用，是地方政府財(cái)力的重要保障，是防范和化解地方政府債務(wù)的重要舉措。要加大中央對(duì)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的力度，保證地方轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。依據(jù)地方轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，確定合理的轉(zhuǎn)移支付模式和規(guī)模。調(diào)整轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)，規(guī)范地方轉(zhuǎn)移支付制度。要加大其中用于均等化的資金，減少非均衡化方面的資金，使地方轉(zhuǎn)移支付制度走向規(guī)范，充分發(fā)揮其均等化的作用。加強(qiáng)地方轉(zhuǎn)移支付中因素法技術(shù)上的可行性研究。加強(qiáng)法治建設(shè)，健全地方轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)。要以立法的形式對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、原則、方法、模式、監(jiān)督管理及有關(guān)數(shù)據(jù)的整理和標(biāo)準(zhǔn)的核定等問(wèn)題做出具體的規(guī)定。通過(guò)完善轉(zhuǎn)移支付制度，減輕地方政府的財(cái)政壓力，縮減地方政府的規(guī)模。
?。ㄈ├硇詫?duì)待或有負(fù)債以提供環(huán)境保障
或有債務(wù)需要一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期，通過(guò)社會(huì)各方面的努力，逐步消化歷史遺留欠賬。所以從根本上看，要防范地方政府或有債務(wù)的發(fā)生，需要相應(yīng)的環(huán)境保障。嚴(yán)格控制地方政府的剛性支出，從源頭上控制地方政府或有負(fù)債的產(chǎn)生，主要是控制行政管理費(fèi)等剛性支出的增長(zhǎng)。加強(qiáng)對(duì)地方政府投在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面形成的或有債務(wù)的管理和監(jiān)督，在地方基礎(chǔ)設(shè)施方面，除了利用預(yù)算內(nèi)資金外，還應(yīng)充分利用銀行貸款、外資等，不過(guò)在利用這些資金時(shí)，銀行和外資方都要求政府提供一定形式的擔(dān)?；虺兄Z，由此產(chǎn)生的政府或有債務(wù)應(yīng)該透明化，接受公眾的監(jiān)督，防止出現(xiàn)無(wú)法按期還貸的境況。宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定理應(yīng)是中央政府的職責(zé)，由此形成的或有債務(wù)，理應(yīng)由中央政府負(fù)擔(dān)。在對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)進(jìn)行調(diào)整時(shí)，不應(yīng)增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)于跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高居民收入、加強(qiáng)社會(huì)保障等，中央政府都要增加財(cái)政支出，為地方政府縮減或有債務(wù)規(guī)模提供經(jīng)濟(jì)環(huán)境保障。
參考文獻(xiàn)：
1. 劉尚希. 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：防范的路徑與方法[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2004.12
2.蘇忠林. 中國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀和改革出路[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2006. 2