土地制度、城市化與財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

外延擴(kuò)張的城市化

90年代末以來城市化的提速，既反映了工業(yè)高度化后城市化與工業(yè)化相匹配的客觀要求，更主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的城市規(guī)模的外延擴(kuò)張。到1998年，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的Z省人均GDP超過2000美元，工業(yè)化水平超過60％，35個(gè)設(shè)市城市以占全省0.5％的土地創(chuàng)造了80.4％的國民生產(chǎn)總值，但城市化水平僅為33.5％。從1999年開始，Z省經(jīng)濟(jì)發(fā)生從小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)和專業(yè)市場向產(chǎn)業(yè)升級、企業(yè)集中于園區(qū)及城市迅速擴(kuò)展的重大轉(zhuǎn)型。
這一輪城市化突顯兩個(gè)重要特征：
政府主導(dǎo)。為了推進(jìn)城市化，地方政府一方面不斷修訂城市規(guī)劃，從1998年至今，S縣和Y市分別作了3次城市規(guī)劃修編，將城市規(guī)劃面積分別擴(kuò)大了30～40平方公里。另一方面就是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中扮演主要角色，包括興建市政設(shè)施、交通、水利、廣場、辦公大樓等。S縣為建設(shè)新城投入了140～150億元，每年建設(shè)資金達(dá)60億元左右。J市政府自2000年以來在城市建設(shè)方面總投資為233 億元，每年建設(shè)資金達(dá)58億元。Y市政府1997～2003年投入城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施資金達(dá)近50億元， 僅2003年就達(dá)18億元之多。
外延擴(kuò)張。Z省規(guī)劃部門統(tǒng)計(jì)，2004年，全省33 個(gè)縣級市以上的城市在建面積為1509平方公里。2000年至2004年五年間，城市面積擴(kuò)張平均每年達(dá)126.4平方公里，是前五年的3.4倍。具體表現(xiàn)為：一是征新地。Y市于1988年建市時(shí)只有11.05平方公里，到2000年城市面積拓展為27平方公里，2002年為38平方公里，2003年為 45平方公里，2004年遇到宏觀調(diào)控，為50平方公里。平均每年向外擴(kuò)張5平方公里。二是劃新區(qū)。2001年，J市撤縣建區(qū)，全市面積由原來的293平方公里猛增到2045平方公里。三是建新城。2000年S縣從老城區(qū)搬出，在原先僅占地1500畝的開發(fā)區(qū)上建新城。2004年已達(dá)23平方公里，配備面積達(dá)38平方公里，城市規(guī)劃控制面積已達(dá)100平方公里，縣城面積年均增長17.7％。

　　　　城市擴(kuò)張的財(cái)政效應(yīng)

地方政府對城市擴(kuò)張的熱衷，其中一個(gè)主要原因是：它可以使地方政府財(cái)政稅收最大化。從調(diào)查反映的情況來看，發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政的基本格局是：預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入。城市擴(kuò)張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財(cái)政就是一個(gè)“土地財(cái)政”。
由城市擴(kuò)張帶來的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展，成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。在S縣，2001～2003年，由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收（含營業(yè)稅和企業(yè)所得稅）分別為16155萬元、20054萬元和26875萬元，是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，2002年分別比上年增長92％和25.7％；2003年分別比上年增長13.9％和51.6％。
土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源。地方政府財(cái)政預(yù)算外收入一般由行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和土地出讓金三部分構(gòu)成。相比之下，土地出讓收入的地位處于舉足輕重的地位。2003年S 縣的土地出讓金收入為19.2億元，占預(yù)算外收入的69.3％；J市的土地出讓金收入為20億元，占預(yù)算外收入的58％；Y市的土地出讓收入15億元，占預(yù)算外收入的60％。
與土地相關(guān)的收費(fèi)成為地方政府各部門改善福利的重要途徑。這些部門收費(fèi)大體分三類。一是土地部門的收費(fèi)，如耕地開墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。二是財(cái)政部門的收費(fèi)，如土地使用費(fèi)、土地租金。三是其他部門收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門，它們收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜，透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲，僅 2003年S縣土地部門的收費(fèi)總量就達(dá)2.1億元。
在S縣、J市和Y市，去除難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40％，而出讓金凈收入占預(yù)算外收入的60％左右。幾項(xiàng)加總，從土地上產(chǎn)生的收入就占到地方財(cái)政收入的一半以上，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。
地方政府收入對土地及土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的過度依賴，既有現(xiàn)行稅制設(shè)置的原因，也有政府收入從土地上征稅難且數(shù)量微的客觀現(xiàn)實(shí)。
第一，在制造業(yè)稅收的大部分被中央政府分享的情況下，城市擴(kuò)張成為地方政府?dāng)U充稅源的最有效途徑。在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75％上解中央，25％留作地方，近幾年來增長較快的所得稅也改為共享稅，使得像浙江這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管財(cái)政收入大幅增長，但地方財(cái)政收入在總收入中的比重不高。S縣2003、 2004年的財(cái)政總收入分別達(dá)到30.8億元和38億元，但留在地方的收入分別僅13.5億元和17億元，Y市2003年的財(cái)政總收入近59億元，地稅收入只有13億元。S 縣的制造業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)達(dá)60％以上，但是，對地方稅收的貢獻(xiàn)份額卻只有27.9％。相比之下，由城市擴(kuò)張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有，為此，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選.
第二，土地直接稅收額小、名目繁雜、且征稅成本高，地方政府當(dāng)前過日子、謀發(fā)展，還無法依靠。直接的土地稅有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅；土地直接收費(fèi)有耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。從Z省來看，2002年的土地直接稅收只有近36億，僅占該省地方財(cái)政收入566.85億的 6.3％。S縣2003年的土地直接稅收只有不到1.6億元，約占該縣當(dāng)年地方財(cái)政收入13.5億的12％。

　　　　土地儲備：政府土地收益最大化的重要工具

政府儲備土地已遠(yuǎn)離盤活城市存量土地的初衷。追求土地收益最大化及以土地抵押融資是政府儲備土地的真實(shí)目的。負(fù)責(zé)土地儲備的機(jī)構(gòu)既有由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人牽頭、由財(cái)政局或土地局直接負(fù)責(zé)的土地儲備中心，各類園區(qū)管委會，也有為政府控股的投資公司，其中以土地儲備中心手中掌握的土地為最多。地方土地儲備中心的運(yùn)營呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：
第一，入儲的土地越來越轉(zhuǎn)向主要通過行政手段征用農(nóng)民集體土地。1999年以來，S縣土儲中心共儲備土地4873.3畝。其中收回國有建設(shè)用地 1183.6畝，占儲備面積的24.3％；征用集體建設(shè)用地74.5畝，占1.5％；征用集體農(nóng)地3614.4畝，占74.2％。2001年以前的土地儲備還是以國有收購（回）為主，國有收購（回）土地與征用農(nóng)地的比例為85.6∶14.4，到2002年，征用集體農(nóng)地成為入儲土地的主要來源，國有收購（回）土地與征用農(nóng)地的比例變?yōu)?1.7∶88.3。地方政府作為土地的經(jīng)營者，從降低土儲成本考慮，將收儲對象瞄準(zhǔn)征用農(nóng)民集體土地似乎不難理解。在S縣，從征用農(nóng)民土地，包括土地補(bǔ)償安置費(fèi)、政府各項(xiàng)稅費(fèi)及土地開發(fā)的成本，差不多為16萬～18萬／畝，而收回國有存量用地的拆遷安置等成本至少在60萬／畝以上。
第二，收儲的土地全部通過招、拍、掛進(jìn)行市場化出讓。1999年以來，S 縣土儲中心共出讓土地4591.5畝，其中住宅用地3096.75畝，占66.8％，商業(yè)用地435.6畝，占9.4％，住宅和商業(yè)綜合用地1057.2 畝，占22.8％，加油站等其他用地1.97畝，占1.0％。入儲土地沒有一畝用于劃撥的公益用地，也沒有一畝用于協(xié)議的工業(yè)用地。因?yàn)閯潛苡玫卣N不起，協(xié)議用地又不賺錢。2003年，S 縣儲備的經(jīng)營性用地出讓價(jià)格平均為64.08萬／畝，而當(dāng)年工業(yè)用地協(xié)議價(jià)平均僅12.5萬／畝，前者比后者高5.1倍。儲備土地及市場化出讓，顯示了旨在保證政府土地收益最大化的真實(shí)目的。僅2003年，S縣土地儲備中心上繳財(cái)政的土地出讓金純收益，高達(dá)11.76億元，逼近當(dāng)年政府預(yù)算內(nèi)收入（13.1億元）。
土地抵押融資是土地儲備機(jī)構(gòu)的基本功能。無論是開發(fā)區(qū)建設(shè)還是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，金融貸款是其主要資金來源。政府在從銀行獲得貸款時(shí)，土地成為銀行最為青睞的抵押品。根據(jù)對土地使用權(quán)抵押登記統(tǒng)計(jì)，2003年S縣以土儲中心名義進(jìn)行的儲備土地抵押為1842.6畝，抵押貸款金額94318萬元；2004年1～9月， 抵押土地為1435.2畝，抵押貸款金額116958萬元。

土地融資：城市擴(kuò)張的杠桿與財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

新一輪的城市擴(kuò)張主要由銀行資金投放支撐，而銀行貸款又是通過土地撬動的。
由政府主導(dǎo)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資成為銀行爭相放貸的對象，銀行信貸成為這一輪城市擴(kuò)張的助推器。J市1999～2003年的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金為233.27 億元，其中財(cái)政投入僅30億元，占12.8％，土地出讓金33.27億元，占14.3％，大頭靠土地融資，達(dá)170億元，占72.88％。2003年S縣基礎(chǔ)設(shè)施投資60億，其中預(yù)算內(nèi)資金1.59億元，占2.67％，政府性基金0.89億元，占1.48％，土地出讓金收益19.2億元，占32％，而土地融資38.32億元，占63.87％。政府進(jìn)行土地抵押融資的載體主要有：土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)。2003年和2004年1～9月，S 縣土地儲備中心通過土地抵押融資214476萬元；以各類政府控股的投資公司名義進(jìn)行的儲備土地抵押貸款金額65000萬元；以各類園區(qū)開發(fā)公司名義進(jìn)行的儲備抵押貸款金額35236萬元。
第一，銀行信貸作為房地產(chǎn)投資和居民個(gè)人購房的后盾，一方面促成了房地產(chǎn)業(yè)成為這一輪經(jīng)濟(jì)高速增長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，另一方面也為土地市場的繁榮和政府土地出讓收益最大化找到下游出口。在房地產(chǎn)企業(yè)貸款方面，S縣1999 年四大國有商業(yè)銀行房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額1470萬元，2004年9月增長到57760萬元，增長了38.3倍，平均年增長108.38％；Y市1998 年商業(yè)銀行房地產(chǎn)開發(fā)和自營性房地產(chǎn)貸款余額8015萬元，2004年9月達(dá)到48065萬元，1998～2004年平均每年增長34.79％。在個(gè)人住房貸款方面，S縣1999年四大國有商業(yè)銀行住房消費(fèi)擔(dān)保貸款余額1420萬元，2004年9月增長到109510萬元，增長了77倍，平均年增長 238％；Y市1998年各商業(yè)銀行的住房貸款余額為14380萬元，2004年9月增長到225437萬元，增長了15.7倍，年均增長173％。
銀行的放貸連接土地和房產(chǎn)供需雙方，將地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和居民個(gè)人有機(jī)捆綁。三者唇齒相依，在銀行的媒介作用下，創(chuàng)造了這一輪城市擴(kuò)張的奇跡。
第二，城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款的抵押品是土地，而背后的真正保障是政府信用。人民銀行規(guī)定不允許地方政府直接從銀行貸款，地方的應(yīng)對辦法是成立各種政府性公司，受政府委托進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或舊城改造，獲得貸款的工具也還是政府儲備的土地。這些公司名稱各異，功能明確，就是為城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行融資貸款。因此，銀行在向它們提供貸款時(shí)，除了要求有土地抵押品外，還要求政府財(cái)政出具還款承諾函。J市土地儲備中心進(jìn)行儲備土地抵押貸款時(shí)，要向銀行提供的文書資料包括：（1）政府批文，用來證明這些儲備的土地得到了政府的批準(zhǔn)；（2）抵押貸款協(xié)議，由雙方約定貸款金額、還款期限、利率、抵押物等；（3）還款承諾書，即政府承諾并保證以儲備土地供應(yīng)收益還本付息的書面文件；（4）評估報(bào)告，即由中介評估機(jī)構(gòu)提供的該幅儲備土地的市場價(jià)格報(bào)告。
城市基礎(chǔ)設(shè)施投資對金融的過度依賴，加大了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；與個(gè)人收入狀況相背離、同房價(jià)上漲預(yù)期相聯(lián)系的住房貸款快速增長，給金融風(fēng)險(xiǎn)帶來巨大隱患。
第一，政府背景貸款深受宏觀政策影響。土地儲備中心、開發(fā)區(qū)和政府性公司這些依托政府信用的貸款，其還款能力既取決于政府對經(jīng)營性用地的運(yùn)營收入，又取決于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入狀況。這些貸款多以短期為主，一般為1～2年。這類完全依賴于賣地收入的貸款易受宏觀政策的影響。在我們所調(diào)查的地區(qū)，伴隨這一輪土地調(diào)控，已出現(xiàn)經(jīng)營性用地招拍掛低于底價(jià)，政府土地出讓收入劇減的嚴(yán)峻局面。在S縣，到2004年9月，政府土地出讓金凈收益只有2.5億元，比去年少了近4個(gè)億，而政府計(jì)劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資所需資金近10個(gè)億，出現(xiàn)巨大的資金缺口。這類貸款在土地出讓收入不足還款時(shí)，應(yīng)由政府財(cái)政兜底，而在所調(diào)查地區(qū)的政府貸款都已超過了地方財(cái)政收入，如何兜底已成問題。2003年S縣以土地儲備中心、各類園區(qū)開發(fā)公司和政府控股投資公司的名義進(jìn)行的儲備土地抵押貸款金額17.1204億萬元，超過了上年政府地方財(cái)政收入，2004年1～9月政府依靠儲備土地進(jìn)行的抵押貸款 14.0308億元，也超過了上年地方財(cái)政收入。2003年，J市園區(qū)開發(fā)貸款、土地儲備中心依靠儲備土地進(jìn)行的抵押貸款余額合計(jì)57.18億元，超過了當(dāng)年地方財(cái)政收入43.13億元。到2004年9月，Y市園區(qū)開發(fā)貸款余額14.54億元，也超過了上年度地方財(cái)政收入11.9億元。因此，地方政府背景貸款的規(guī)模如何與當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況相匹配，是防范金融風(fēng)險(xiǎn)中要面對和解決的問題。
第二，房地產(chǎn)開發(fā)貸款名義規(guī)模小，實(shí)際總量大，風(fēng)險(xiǎn)大都被轉(zhuǎn)移。S縣到2004年9月房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額只占3.95％；J市到2004年時(shí)房地產(chǎn)開發(fā)和自營性房產(chǎn)貸款余額占當(dāng)年各項(xiàng)貸款余額的4.14％；Y市到2004年9月時(shí)房地產(chǎn)開發(fā)和自營性房產(chǎn)貸款余額只占各商業(yè)銀行貸款余額的1.63％。就全國情況作比較，2003年全國房地產(chǎn)開發(fā)資金中銀行對開發(fā)商發(fā)放的貸款占23.86％，企業(yè)自籌28.69％，定金及預(yù)收款占38.82％。而在定金及預(yù)收款中大部分銀行對購房者發(fā)放個(gè)人住房貸款。因此，房地產(chǎn)開發(fā)資金約有60％來源于銀行貸款。2004年1～9月，S縣、J市和Y 市開發(fā)貸款占各項(xiàng)貸款余額的比重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，而這些地區(qū)房地產(chǎn)市場非?；钴S，有的地區(qū)樓市均價(jià)直逼廣州市，這與房地產(chǎn)貸款比重過低的現(xiàn)象極不相稱，其背后的原因是，企業(yè)流動資金貸款、居民購房貸款等變相流入房地產(chǎn)開發(fā)資金增多，以達(dá)到規(guī)避房地產(chǎn)企業(yè)自有資金比例設(shè)限的目的。不論哪種情況，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)已經(jīng)通過各種渠道把金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了購房個(gè)人和貸款銀行。
第三，住房貸款增長迅猛，且期限長，需求群體的收入無從甄別，潛伏著較大風(fēng)險(xiǎn)。在Z省，尤其是我們調(diào)查的幾個(gè)地區(qū)，房地產(chǎn)市場購銷兩旺。但是，繁榮背后也有值得警惕的情況：（1）住房貸款比重上升很快。S縣住房擔(dān)保貸款余額占各類貸款余額的比重從2000年的1.12％，上升到2004年9月的 7.48％；J市到2004年9月的住房擔(dān)保貸款余額達(dá)到94.0億元，占各類貸款余額的9.33％；Y市到2004年9月時(shí)的這一比重上升到 7.64％。（2 ）居民住房消費(fèi)信貸的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長速度。S縣個(gè)人房貸余額在1999年至2004年9月增長77倍，而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長1.72倍，前者遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者。（3）絕大多數(shù)居民家庭經(jīng)濟(jì)收入與現(xiàn)行高企的房價(jià)不相稱。在我們調(diào)研的三地，中高檔住宅每平米售價(jià) 4000～6000元，是中等家庭收入的10～15倍。（4 ）銀行對購房者的信貸資信無從甄別。銀行和居民都對房價(jià)上漲持樂觀預(yù)期，也根本不去細(xì)究個(gè)人還貸能力。一旦出現(xiàn)房價(jià)下跌，居民還貸能力就影響整個(gè)房地產(chǎn)市場的運(yùn)營和整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。