解析制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下當(dāng)代中國(guó)政治改革的制度供給
中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始了波瀾壯闊的改革進(jìn)程，中國(guó)的改革，不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革，也理所當(dāng)然地包括了政治體制改革和其他方面的改革。然而，政治改革在中國(guó)何以發(fā)生、其發(fā)生的內(nèi)在依據(jù)以及政治制度供給的主體是什么?本文采用不同于傳統(tǒng)的分析方法，引入了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式，從政治制度供給的視角來(lái)分析中國(guó)政治改革的歷史必然性及改革中政府的角色定位問(wèn)題。
一、政治制度供給的經(jīng)濟(jì)理論分析
以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野分析，當(dāng)代中國(guó)政治改革的過(guò)程，其實(shí)就是在政治制度需求的基礎(chǔ)上，政府(包括執(zhí)政黨)不斷適應(yīng)社會(huì)利益關(guān)系的變化而提供新的制度安排的過(guò)程。嚴(yán)格意義上講，政治制度供給是制度供給主體適應(yīng)社會(huì)利益需求的變化，提供一種新的政治制度安排，以替代原來(lái)的政治制度安排。原來(lái)的政治制度安排之所以被替代，是由于在其制度框架內(nèi)，利益需求的主體已經(jīng)很難獲得新的利益，甚至其既得利益受到損害或者其利益不能達(dá)到最大化。因此，需要一種新的政治制度安排，以滿足利益需求主體的新生利益。以此分析，政治制度供給則是滿足社會(huì)利益需求的過(guò)程。
政治制度供給受政治制度需求的約束。就其實(shí)質(zhì)來(lái)看，政治制度需求來(lái)源于社會(huì)利益需求，它反映了一定社會(huì)歷史階段的社會(huì)利益關(guān)系和利益狀況;一般而言，政治制度需求受外部條件和國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響和制約。就外部環(huán)境來(lái)說(shuō)，比如國(guó)際政治格局的變化、國(guó)際關(guān)系的改變、甚至戰(zhàn)爭(zhēng)威脅、遭受侵略等外來(lái)因素，都可以引起一國(guó)政治制度需求的改變。但根本性的因素還是國(guó)內(nèi)條件，經(jīng)濟(jì)變革、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，利益關(guān)系的變化，階級(jí)階層結(jié)構(gòu)的變化往往會(huì)導(dǎo)致新的政治制度需求發(fā)生。經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，政治屬于上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)改變了，上層建筑也會(huì)隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。因此，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)體制的變化，必然會(huì)產(chǎn)生新的政治制度需求。當(dāng)然，社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化對(duì)政治領(lǐng)域的影響，并不是以一種直接方式，而是通過(guò)一種中介結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這就是社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變，會(huì)引起社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的改變;利益結(jié)構(gòu)的變化，尤其是社會(huì)階級(jí)、階層利益關(guān)系的變化，又會(huì)要求政治權(quán)利和利益的再分配，從而產(chǎn)生對(duì)政治制度的需求。當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來(lái)了社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化，出現(xiàn)了利益主體多元化、利益差別擴(kuò)大化、利益矛盾復(fù)雜化的趨勢(shì)。社會(huì)利益關(guān)系的變化，實(shí)際上對(duì)政治體系提出了擴(kuò)大有序的政治參與、維護(hù)政治穩(wěn)定和保持政治合法性的制度要求;而政治制度供給只有在社會(huì)政治制度需求的基礎(chǔ)上才能發(fā)生，如果沒(méi)有政治制度需求，一般不會(huì)產(chǎn)生政治制度供給，即使產(chǎn)生了也是一種無(wú)效供給，會(huì)引起社會(huì)的抵制和反對(duì)。從另外一面看，有了政治制度需求，也不一定就能產(chǎn)生政治制度供給，因?yàn)檎沃贫刃枨笳吆驼沃贫裙┙o者往往不一致，具有不同的利益函數(shù)。
政治制度供給意味著政治制度的更替。所謂政治制度的更替，就是以一種新的政治制度安排代替原來(lái)的制度安排。從制度需求的角度講，社會(huì)之所以產(chǎn)生對(duì)新的政治制度的需求，是因?yàn)樵瓉?lái)的制度沒(méi)有了凈收益或者不是可供選擇的制度安排中凈收益最大的一個(gè)，已經(jīng)不能滿足社會(huì)成員最大化的利益需求。因此，社會(huì)成員期望通過(guò)新的制度安排來(lái)保證其利益的實(shí)現(xiàn)，政治制度供給則以新的政治制度安排滿足人們的利益需求。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，制度是有收益的。人們之所以建立一定的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，就是因?yàn)橹贫瓤梢詾槿藗兎?wù)，使人們從集體活動(dòng)中獲得某種利益或好處;但制度也是有成本的，“任何一項(xiàng)制度的建立、運(yùn)行和維護(hù)都要花費(fèi)一定的成本和費(fèi)用”。因此，政治制度的變革，政治制度安排的選擇和政治制度結(jié)構(gòu)的改變并不是隨意的，而是人們根據(jù)成本收益進(jìn)行分析和選擇的結(jié)果。根據(jù)張曙光教授的研究，這種成本收益分析的大致內(nèi)容：是把同一制度安排和制度結(jié)構(gòu)的運(yùn)行效益和運(yùn)行成本進(jìn)行比較。人們做出的任何一種制度選擇都是在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)鼐唧w條件下，運(yùn)行收益大于運(yùn)行成本的制度，即制度凈收益大于零的制度。否則，人們就不會(huì)做出這項(xiàng)制度安排或選擇該項(xiàng)制度。因此，制度凈收益大于零，這是制度安排的前提和制度選擇的必要條件。然而，在一定的條件下，可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)也可能不是一種而是多種，如果其中很多制度安排的制度凈收益都大于零，而人們只能選擇其中的一項(xiàng)制度安排和制度結(jié)構(gòu)，那么就需要進(jìn)行第二個(gè)層面的收益分析，即對(duì)不同制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益進(jìn)行比較，選擇其中凈收益最大的那項(xiàng)制度安排或制度結(jié)構(gòu)。因此，制度的凈收益大于零或最大化，是人們進(jìn)行制度變革的必要條件。如果一項(xiàng)制度或制度安排的凈收益為零或負(fù)，那么這項(xiàng)制度也就沒(méi)有必要存在了，必須以一種新的制度安排來(lái)替代它。
二、政治制度供給與當(dāng)代中國(guó)政治改革
從上面的分析可知，政治制度供給是以新的政治制度安排代替原來(lái)舊的政治制度安排的過(guò)程，而原來(lái)的制度安排之所以被代替，是因?yàn)槠渲贫葍羰找鏋榱慊蛐∮诹?，已?jīng)不能滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的利益需求。而新的潛在的制度安排的期望凈收益則大于零，能夠給人們帶來(lái)更多的利益。用公式表示就是：
∵OR≤0 ，NR>0
∴NR>OR
OR代表舊的政治制度的凈收益，NR代表新的政治制度的預(yù)期凈收益。此時(shí)，舊的制度安排就要被新的制度安排所取代。用這一思路可以分析當(dāng)代中國(guó)政治改革中新舊體制的轉(zhuǎn)換過(guò)程。
我國(guó)傳統(tǒng)的政治體制是高度集權(quán)的政治體制，這一體制的形成是由多方面因素造成的。首先，它適應(yīng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制需要。建國(guó)以后，在借鑒蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上，中國(guó)形成了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是行政主導(dǎo)的資源配置模式，政府掌握絕大部分的社會(huì)資源，而控制資源的方式則是政治權(quán)力的運(yùn)用和行政命令的推行。因此，政府(包括執(zhí)政黨)必然要將政治權(quán)力牢牢地集中在自己手中，形成了一種相對(duì)集權(quán)的政治模式。其次，戰(zhàn)爭(zhēng)年代集中決策模式的延續(xù)。在過(guò)去的革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，為了適應(yīng)戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變和復(fù)雜敵情的需要，必須賦予軍事指揮員集中決策權(quán)和臨機(jī)處置權(quán)。否則，貽誤戰(zhàn)機(jī)，很難取得戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利。建國(guó)以后，隨著大批的軍政人員脫下軍裝，成為黨和政府的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，其戰(zhàn)爭(zhēng)年代慣用的軍事集中決策模式很容易沿襲到和平時(shí)期的政治生活中，對(duì)高度集權(quán)的政治體制產(chǎn)生一定影響。第三，是蘇聯(lián)政治模式的影響。前蘇聯(lián)作為人類(lèi)歷史上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，其產(chǎn)生和存在的高度集權(quán)的政治模式，對(duì)當(dāng)時(shí)剛剛走上社會(huì)主義道路、毫無(wú)社會(huì)主義建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，是惟一可以模仿的藍(lán)本。盡管毛澤東后來(lái)一再?gòu)?qiáng)調(diào)“以蘇為鑒”，想擺脫蘇聯(lián)模式的束縛，走自己的社會(huì)主義建設(shè)道路，但客觀的形勢(shì)使我們?cè)诤芏喾矫孢€是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)。因此，中國(guó)的政治體制難以擺脫蘇聯(lián)模式的窠臼。第四，傳統(tǒng)封建專制主義遺毒的影響。封建專制主義在中國(guó)的歷史長(zhǎng)達(dá)2000多年，其糟粕性因素也作為一種文化形態(tài)被傳承下來(lái)。極端地說(shuō)，專制主義傳統(tǒng)已經(jīng)滲透于社會(huì)生活的方方面面，影響到人們的思想、行為和習(xí)慣。歷史傳統(tǒng)短時(shí)期是難以得到根本改變的，會(huì)慣性地運(yùn)行在社會(huì)生活領(lǐng)域。這種專制和集權(quán)的傳統(tǒng)對(duì)建國(guó)后的集權(quán)政治體制的形成應(yīng)該有一定的影響。就像小平同志指出的：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)必較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立起保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視”。
這種高度集權(quán)的政治體制形成后，在社會(huì)主義改造和國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展的初期具有一定的歷史合理性，也發(fā)揮了一定的作用。如果說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在歷史上曾經(jīng)適應(yīng)建國(guó)初期的經(jīng)濟(jì)狀況，發(fā)揮了社會(huì)主義國(guó)家集中資源辦大事的優(yōu)勢(shì)的話，那么適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的集權(quán)政治體制則有利于保護(hù)新生的社會(huì)主義政權(quán)、打擊敵對(duì)勢(shì)力的反抗，維護(hù)國(guó)家在政治上的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。也就是說(shuō)，這個(gè)政治體制形成時(shí)期是有制度收益的。但是，其制度收益是遞減的，隨著社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的改變，其越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的體制性障礙，制度成本越來(lái)越高，其制度凈收益已經(jīng)愈來(lái)愈小了。
從理論上進(jìn)一步分析，集中的經(jīng)濟(jì)體制和集權(quán)的政治體制結(jié)合在一起，實(shí)際上是把資源和利益集中在國(guó)家和政府手中，國(guó)家利用政權(quán)和強(qiáng)制性的手段剝奪社會(huì)利益，壓制社會(huì)利益，侵占社會(huì)利益空間。民間和社會(huì)利益因?yàn)槿鄙倏梢院蛧?guó)家抗衡的手段，其自主性越來(lái)越小，活動(dòng)范圍越來(lái)越狹窄，以致最后成為國(guó)家的附庸。如果說(shuō)，建國(guó)初期的政治體制還能保障國(guó)家和社會(huì)的整體利益，具有一定的制度收益，那么隨著和平建設(shè)時(shí)期的到來(lái)，這種政治體制已經(jīng)成為公民實(shí)現(xiàn)自身利益的障礙，其制度收益越來(lái)越小了。因?yàn)殡S著國(guó)家和政府壟斷了絕大部分政治權(quán)力，公民和社會(huì)只有聽(tīng)命和服從的義務(wù)，沒(méi)有任何自主、表達(dá)、參與的空間。公民的利益意識(shí)受到壓抑、追求利益的努力受到批判，可能獲得的利益被平均主義的分配方式變相剝奪，而集權(quán)的政治體制則是國(guó)家控制公民的一種制度安排。針對(duì)這種制度安排的弊端和缺陷，鄧小平在1980年《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中有一段精辟論述，即“黨和國(guó)家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，……從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來(lái)說(shuō)，主要的弊端是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”。而這諸多弊端中處于核心地位的是權(quán)力的過(guò)分集中，“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于幾個(gè)第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”。權(quán)力高度集中，個(gè)人說(shuō)了算，個(gè)人凌駕于組織之上，個(gè)人決策，獨(dú)斷專行，個(gè)人竟可以決定他人的命運(yùn)、決定單位的命運(yùn)甚至決定國(guó)家的命運(yùn)，這種政治體制很容易釀成重大錯(cuò)誤且難以糾正，形成家長(zhǎng)制作風(fēng)并造成嚴(yán)重的特權(quán)、官僚主義和腐敗現(xiàn)象，不利于黨的事業(yè)，不利于社會(huì)主義事業(yè)，不符合廣大人民群眾的根本利益。這種體制不僅不能保障人民群眾利益，反而是損害人民群眾利益，其制度收益是越來(lái)越少了。
潛在的制度供給之所以產(chǎn)生，是因?yàn)樾碌闹贫劝才拍軌蚪o人們帶來(lái)收益。傳統(tǒng)的高度集權(quán)的政治體制已經(jīng)不能給人們帶來(lái)更多的制度收益，人們當(dāng)然期望政治制度的變革，期望新的政治制度安排和政治體制改革能帶來(lái)新的制度收益，滿足人們不斷增長(zhǎng)的利益需求。針對(duì)原有政治體制高度集權(quán)的政治弊端，新的制度安排應(yīng)該是一種相對(duì)分權(quán)和民主的體制，是一種給人們提供更多的利益表達(dá)和政治參與機(jī)會(huì)的體制，是一種不斷滿足人們政治權(quán)利要求的體制。當(dāng)代中國(guó)的政治改革就是沿著這一思路展開(kāi)的。
三、政治制度供給中政府的角色定位
上面分析的政治制度需求可以理解為潛在的政治制度供給，因?yàn)檎沃贫刃枨笃鋵?shí)為現(xiàn)實(shí)的政治制度供給提供了一種可能性。但是，潛在的制度供給不等于現(xiàn)實(shí)的制度供給，政治改革作為現(xiàn)實(shí)的政治制度供給，是政治制度的供給主體決定或主導(dǎo)的政治變革，政治制度的供給主體應(yīng)該主要是政府，在當(dāng)代中國(guó)主要體現(xiàn)為執(zhí)政黨。因?yàn)橹袊?guó)的政治改革是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的改革，政府不過(guò)是負(fù)責(zé)政治改革的執(zhí)行。但從規(guī)范的意義講，中國(guó)還是把政府作為政治制度的供給主體，當(dāng)然，這里的政府是更廣義的政府概念，除了包括一般廣義的立法、行政、司法機(jī)構(gòu)外，更包括了執(zhí)政黨因素，因?yàn)楣伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)政治制度的特色和優(yōu)勢(shì)。
(一)政治制度供給者決定政治改革
政治改革的發(fā)生，首先要產(chǎn)生一定的政治制度需求，但并不是有一定的政治制度需求，就一定能夠產(chǎn)生相應(yīng)的政治制度供給;或者說(shuō)，政治制度供給并不一定完全滿足政治制度需求，也可以理解為潛在的政治制度供給不一定成為現(xiàn)實(shí)的政治制度供給。
原因主要在于政治制度需求與政治制度供給存在社會(huì)收益與個(gè)別收益的差別。從前面的分析可知，制度需求是制度服務(wù)的接受者的需求或社會(huì)需求，是在社會(huì)成本和社會(huì)收益分析的基礎(chǔ)上形成的，是由制度的社會(huì)凈收益決定的，而且這里的制度收益通常指制度的運(yùn)行收益，制度成本也是指制度的運(yùn)行成本。與制度需求不同，制度供給一般是制度決定者的供給，它是由制度決定者生產(chǎn)和提供的。制度供給雖然也是在制度成本和收益分析的基礎(chǔ)上決定的，但它所依據(jù)的不是制度的社會(huì)成本和社會(huì)收益，而是制度的個(gè)別成本和個(gè)別收益。“不僅如此，決定制度供給的個(gè)別成本也一般不是指制度的運(yùn)行成本，而是指制度的變革成本”。制度的運(yùn)行成本和變革成本是兩個(gè)不同的概念，運(yùn)行成本是指維護(hù)一定的制度安排和制度結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)而必須的人力、物力、財(cái)力的耗費(fèi)，是在該制度建立起來(lái)并投入運(yùn)行之后才產(chǎn)生的費(fèi)用;變革成本則是為建立一種制度安排和制度結(jié)構(gòu)所必須耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力，是一種過(guò)渡成本。一旦一種制度或制度結(jié)構(gòu)建立起來(lái)，變革成本就會(huì)終止，運(yùn)行成本隨即發(fā)生。
既然制度需求是由制度的社會(huì)凈收益決定的，而制度供給是由制度的個(gè)別凈收益決定的。由于制度的社會(huì)成本、社會(huì)收益與個(gè)別成本、個(gè)別收益之間存在著差異和矛盾，其社會(huì)凈收益與個(gè)別凈收益之間也必然存在差異和矛盾。當(dāng)新制度的預(yù)期社會(huì)凈收益大于原有制度的社會(huì)凈收益，制度接受者或社會(huì)成員產(chǎn)生新的制度需求時(shí)，只有新制度的個(gè)別潛在凈收益大于原有制度的個(gè)別凈收益，即制度變革者感到有利可圖時(shí)，才會(huì)提供新的制度安排，這時(shí)政治制度供給才能滿足政治制度需求，政治改革才能發(fā)生。否則，雖然新制度的預(yù)期社會(huì)凈收益大于原有制度的社會(huì)凈收益，但新制度的預(yù)期個(gè)別凈收益小于或等于原有制度的個(gè)別凈收益，這時(shí)推行政治變革對(duì)制度供給或決定者來(lái)說(shuō)顯然是不劃算的。在此種情形下，潛在的制度供給不會(huì)形成現(xiàn)實(shí)的制度供給，雖然社會(huì)有政治制度的需求，但政治制度的供給者往往缺乏制度供給的意愿和動(dòng)力，政治改革當(dāng)然難以發(fā)生。因此，“制度變革與其說(shuō)取決于制度需求，不如說(shuō)是取決于制度供給”，政治制度變革是在社會(huì)政治制度需求的前提下，政治制度的供給者或決定者主導(dǎo)的政治變遷。
(二)從公共選擇的角度理解政治制度供給和政治改革
當(dāng)代中國(guó)政治改革是政府主導(dǎo)的政治變遷，政府是政治制度的基本供給者。政治制度作為一種公共產(chǎn)品，和社會(huì)全體公民的利益緊密相聯(lián)，因此政治制度供給是一個(gè)需要集體決定、政府主導(dǎo)的公共選擇問(wèn)題。政府是負(fù)責(zé)履行公共產(chǎn)品供給職能的一種特殊社會(huì)機(jī)構(gòu)，但政府提供不提供政治制度安排，什么時(shí)間提供政治制度安排、提供什么樣的政治制度安排、怎樣提供政治制度安排，又不是政府能夠一手說(shuō)了算。政府能否提供有效的政治制度供給，關(guān)鍵在于政府在決策時(shí)是否考慮了社會(huì)公眾的利益要求，是否代表了公眾利益，是否以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)。但是，社會(huì)的利益往往是相互沖突的，不同的階級(jí)、階層和集團(tuán)都有自己的利益要求，不同的利益要求之間難免會(huì)發(fā)生矛盾。政府如何在相互沖突的利益之間找到各種利益的契合點(diǎn)，尋求社會(huì)公共利益的合理空間，這是政府在政治制度安排中必須考慮的問(wèn)題。因此，政府對(duì)政治制度的選擇，并不是政府單方面意志的體現(xiàn)和決定，而是一個(gè)利益沖突條件下的公共選擇問(wèn)題，其中充滿各種社會(huì)利益的博弈。
政治制度供給是社會(huì)各種利益表達(dá)和競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。在現(xiàn)代社會(huì)政治生活中，公民需要通過(guò)利益表達(dá)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府決策的影響，而政治活動(dòng)中的利益表達(dá)往往不是單個(gè)公民個(gè)體化和原子化的利益表達(dá)，而是以集團(tuán)化或群體化的形式表達(dá)出來(lái)，基于相同或相近利益要求的階級(jí)、階層或集團(tuán)就成為利益表達(dá)的主體。這樣，各個(gè)階層、各種利益集團(tuán)都要通過(guò)和政府官員的接觸、游說(shuō)甚至抱怨、抗議的方式表達(dá)自己的利益訴求，反映對(duì)政治安排的要求和看法，其目的是通過(guò)對(duì)國(guó)家立法和政府政策施加影響，以求得政府通過(guò)對(duì)自己有利的政治制度安排。要知道，政治制度具有非中性，一種政治制度不可能同時(shí)滿足所有利益，在一種政治制度安排下，總是有些人或群體獲得的利益多些，有些人或群體獲得的利益少些;或者有些人或群體是收益者，而另外的群體則是利益受損者，正所謂“同一制度對(duì)不同人意味著不同的事情，在同一制度下不同的人或人群所獲得的是各異的東西，而那些已經(jīng)從既定制度中或可能從未來(lái)某種制度安排中獲益的個(gè)人或集團(tuán)，無(wú)疑會(huì)竭力去維護(hù)或爭(zhēng)取之” 。
一定的政治制度安排和政治制度結(jié)構(gòu)，實(shí)際反映的是各種利益之間的競(jìng)爭(zhēng)和平衡的狀況，反映不同利益集團(tuán)之間的相互關(guān)系，體現(xiàn)不同政治力量之間的力量對(duì)比狀況。在政治制度選擇中，由于各個(gè)利益群體之間的利益存在較大的差別甚至沖突，因此利益的博弈是不可避免的。各個(gè)利益群體會(huì)以各種方式，如正式的選舉、議會(huì)活動(dòng)方式，非正式的如與政府官員的接觸、游說(shuō)、建議等積極方式，或抱怨、上訪、抗議、游行示威等壓力方式，期望影響社會(huì)輿論影響政府決策，使政府的政策或措施向自己傾斜，最終的目的是使政府提供的制度或政策安排更多地體現(xiàn)自己的利益。由于各個(gè)利益群體都有這樣的想法，都會(huì)進(jìn)行政府內(nèi)外的利益表達(dá)和利益爭(zhēng)取活動(dòng)，最后政府決策往往體現(xiàn)為各種利益之間的力量平衡狀況。
在當(dāng)代中國(guó)的公共選擇中，人們主要通過(guò)人大、政協(xié)等正式途徑參與國(guó)家大政方針的制定，施加對(duì)政府決策的影響。當(dāng)然也要看到在正式的決策過(guò)程之外，一些個(gè)人或集團(tuán)還以各種非正式的方式對(duì)公共選擇的過(guò)程施加影響，如上訪、靜坐、抗議、示威等，也甚至以非制度化的如暴力對(duì)抗、阻塞交通、圍堵政府機(jī)關(guān)等方式進(jìn)行，這種方式“在不存在比如說(shuō)正式的選舉或公民投票機(jī)制的情況下，也能對(duì)公共選擇的結(jié)果發(fā)生種種實(shí)際的影響”。來(lái)自社會(huì)各個(gè)層面的利益表達(dá)和政治需求，事實(shí)上正在對(duì)中國(guó)政府的政治制度選擇發(fā)生深刻影響，構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)政治改革的巨大壓力和動(dòng)力。
(三)政府在政治制度供給中應(yīng)當(dāng)服從社會(huì)公共利益的要求
公共選擇理論對(duì)公共利益存在一種十分悲觀的看法，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)存在的只是各種相互沖突的特殊利益，很難說(shuō)存在什么公共利益，或至少不存在一種能夠明確定義的、在現(xiàn)實(shí)中實(shí)際發(fā)揮作用的公共利益。因此，在公共選擇中，實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過(guò)程，而是各種特殊利益的相互制約和相互競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。這樣，公共選擇的結(jié)果實(shí)際就體現(xiàn)為各種特殊利益的動(dòng)態(tài)力量平衡，是一種自發(fā)形成的社會(huì)秩序，而政府政策不過(guò)是利益平衡的產(chǎn)物，政府在公共選擇中的作用是有限的，也是被動(dòng)的，政府不過(guò)是執(zhí)行公共選擇結(jié)果的一種形式。
對(duì)于公共選擇理論的上述看法，筆者不敢茍同。首先，公共利益是一種客觀的存在，這是不容否認(rèn)的。否則，國(guó)家利益、民族利益都成了虛無(wú)的東西，特殊利益與共同利益(公共利益)是相互聯(lián)系的，特殊利益離不開(kāi)共同利益，不存在沒(méi)有共同利益的特殊利益;共同利益也離不開(kāi)特殊利益，共同利益存在于特殊利益之中，各種特殊利益的結(jié)合點(diǎn)和共同點(diǎn)，即是共同利益(公共利益)。公共選擇理論強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益等特殊利益，忽視甚至否認(rèn)公共利益，認(rèn)為對(duì)個(gè)人利益的追求會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共利益，這種觀點(diǎn)已經(jīng)被經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新發(fā)展成果所否定。其次，在對(duì)政府職能的看法上，公共選擇理論強(qiáng)調(diào)政府的有限作用，認(rèn)為政府在公共選擇中是消極被動(dòng)的，不過(guò)是在執(zhí)行公共選擇的結(jié)果而已。筆者認(rèn)為恰恰相反，政府在公共選擇中不是無(wú)所作為和消極被動(dòng)的，政府應(yīng)該超脫于各種相互沖突的利益之上，從社會(huì)公共利益出發(fā)，發(fā)揮政治調(diào)控的作用，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，以形成符合社會(huì)發(fā)展進(jìn)步要求的公共選擇結(jié)果，提供適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的政治制度安排。
首先，政府要克服自身的過(guò)度利益化傾向?？陀^地說(shuō)，現(xiàn)代政府存在兩大發(fā)展目標(biāo)，一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化，二是追求自身利益的最大化。過(guò)去人們認(rèn)為政府是無(wú)私的社會(huì)利益代表者，追求的是社會(huì)福利函數(shù)最大化的目標(biāo)，這是人們對(duì)政府的道德期望，也是政府為政的基本政治要求。強(qiáng)調(diào)這點(diǎn)有其積極意義，尤其對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家的政府，更應(yīng)該旗幟鮮明地弘揚(yáng)政府的公共利益代表者立場(chǎng)。當(dāng)然，這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，從另外一個(gè)方面看，其實(shí)在實(shí)際政治生活中，政府也構(gòu)成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，也有自身的利益追求，政府追求自己的利益也有一定的合理性。但是，這種自身的利益追求是有一定限度的，政府利益應(yīng)該服從社會(huì)利益，特別是不能以自身利益優(yōu)先而去損害、沖擊社會(huì)利益。在當(dāng)代中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中，已經(jīng)出現(xiàn)了政府部門(mén)利益最大化、部門(mén)利益法定化甚至國(guó)家化的不良傾向，如某些政府部門(mén)利用行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、資金調(diào)撥權(quán)、處罰權(quán)、收費(fèi)權(quán)等變相謀取部門(mén)利益，某些政府部門(mén)通過(guò)部門(mén)立法謀求部門(mén)或行業(yè)私利。部門(mén)利益膨脹問(wèn)題從近年來(lái)國(guó)家審計(jì)署對(duì)中央機(jī)關(guān)的違規(guī)資金的審計(jì)案例中就可見(jiàn)一斑。試想，如果政府部門(mén)從自身利益出發(fā)，過(guò)于看重自身利益甚至以部門(mén)利益取代公共利益，其提供的制度安排就很難代表社會(huì)公共利益，很難符合社會(huì)發(fā)展要求。因此，執(zhí)政黨、領(lǐng)袖集團(tuán)或政治領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)政府部門(mén)的自身利益擴(kuò)張化傾向，必須以有效的政治制度安排加以遏制。
其次，要自覺(jué)抵制強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的壓力。公共選擇是社會(huì)各種利益的博弈過(guò)程，強(qiáng)勢(shì)社會(huì)集團(tuán)在這種利益博弈中占有資金、技術(shù)和話語(yǔ)權(quán)的優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)φ疀Q策施加很大影響。一些部門(mén)決策往往反映的是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益，社會(huì)大眾甚至是困難群體的利益很容易被忽視，而且經(jīng)常被忽視。在當(dāng)代中國(guó)，能夠構(gòu)成強(qiáng)勢(shì)社會(huì)集團(tuán)的，主要是大型國(guó)有壟斷企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)主和社會(huì)管理階層。中國(guó)的一些大型國(guó)有壟斷企業(yè)為維護(hù)自己的壟斷地位，獲取壟斷利潤(rùn)而在政界、學(xué)界、傳媒界網(wǎng)絡(luò)代言人，影響甚至操縱話語(yǔ)權(quán)，排斥行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，抵制與己不利的法律政策出臺(tái)。一些私營(yíng)企業(yè)主、民營(yíng)企業(yè)家則競(jìng)爭(zhēng)人大代表或政協(xié)委員，利用人大、政協(xié)這兩大政治舞臺(tái)，來(lái)申張、謀取其利益。當(dāng)然，任何社會(huì)集團(tuán)都有謀求自身利益的天然傾向，也有實(shí)現(xiàn)自己利益的這種自由。但是，自由是有限度的，個(gè)人的自由以不侵犯他人的自由為自由，這種利益追求應(yīng)該以不損害社會(huì)大眾的利益為界限。政府作為各方利益的平衡者與仲裁者，要客觀地看待和平衡各種利益，“政府在強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的壓力面前，要保持清醒頭腦，秉持社會(huì)公正立場(chǎng)，避免在政府決策中受強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)左右。”
再次，要關(guān)心社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。在當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)政治生活中，弱勢(shì)群體主要是以農(nóng)民、下崗職工、失業(yè)者、殘疾人士、城市貧民、農(nóng)民工等生活困難群體為主體形成的社會(huì)底層，和社會(huì)的中上階層相比，弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、文化水平低、政治參與能力不高，對(duì)政府決策的影響力小，其聲音和要求很難傳輸?shù)經(jīng)Q策層。但是，弱勢(shì)群體又蘊(yùn)藏著巨大的社會(huì)能量，一旦這部分人對(duì)社會(huì)失去希望，其破壞力和爆發(fā)力又是形成社會(huì)動(dòng)蕩局面的不良因素。因此，從社會(huì)和諧穩(wěn)定的利益大局出發(fā)，政府應(yīng)該開(kāi)辟更多的了解基層、關(guān)懷弱勢(shì)群體的渠道，多聽(tīng)聽(tīng)他們的聲音，多了解他們的希望和要求，并采取多種渠道解決民生問(wèn)題，保障他們的各種權(quán)益，在政府決策中更多地體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體利益的關(guān)懷。
總之，政府提供政治制度安排是一個(gè)公共選擇的過(guò)程，在公共選擇中，政府應(yīng)該成為各種利益的平衡者和仲裁者的角色，適應(yīng)社會(huì)利益關(guān)系的變化和各階層群眾政治參與的要求，提供良好的政治制度安排，尊重和平衡各種利益，擴(kuò)大公民有序政治參與，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以滿足社會(huì)各個(gè)階層民主、平等地參與政治生活和公共決策的要求。
四、結(jié)論
中國(guó)政治改革就是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，黨和政府不斷適應(yīng)社會(huì)利益關(guān)系變化和廣大人民群眾的政治制度需求，提供新的政治制度安排，以有效的政治制度供給促進(jìn)政治變革和政治發(fā)展的過(guò)程。黨和政府作為政治制度的供給主體，是中國(guó)政治改革能否順利有效進(jìn)行的決定力量，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)因素?？梢杂欣碛上嘈?，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展對(duì)政治改革的新的要求，隨著社會(huì)階層多元化的發(fā)展，隨著人民群眾權(quán)利和利益意識(shí)的覺(jué)醒，隨著社會(huì)利益格局的分化和調(diào)整，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力的提高，在中國(guó)政治發(fā)展大局中，一個(gè)個(gè)符合社會(huì)政治發(fā)展方向和廣大人民政治制度需求的政治制度安排會(huì)不斷出現(xiàn)，中國(guó)政治將在政治制度的相對(duì)均衡狀態(tài)下不斷取得新的進(jìn)步。