淺談“新公共管理”中的顧客導(dǎo)向
【摘要】本文試圖從產(chǎn)生背景、主客體關(guān)系等方面對(duì)新公共管理中的顧客導(dǎo)向進(jìn)行了界定和分析,并借鑒ISO9000質(zhì)量管理體系中由顧客導(dǎo)向引導(dǎo)出來(lái)的組織持續(xù)改進(jìn)的PDCA循環(huán)模型來(lái)論述顧客導(dǎo)向之于政府組織持續(xù)改進(jìn)的重要意義。同時(shí)論述了新公共管理中的顧客導(dǎo)向?qū)е轮袊?guó)政府職能從管理型政府向管理服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
【關(guān)鍵詞】新公共管理顧客導(dǎo)向
“新公共管理”是從傳統(tǒng)公共行政管理的基礎(chǔ)上演變而來(lái)的,其作為一種公共事務(wù)管理的新理念和新模式正在全世界范圍內(nèi)大行其道,反過(guò)來(lái)對(duì)傳統(tǒng)公共行政管理的理念和行為方式形成極大的沖擊和震撼。
“新公共管理”運(yùn)動(dòng)首先在英美發(fā)起,隨后又在澳大利亞、新西蘭、日本等國(guó)掀起,而后波及到其他發(fā)展中國(guó)家,它是基于西方自上世紀(jì)80年代以來(lái)風(fēng)云變幻的社會(huì)現(xiàn)實(shí),更多地采用了企業(yè)管理的理念、方法和技術(shù)引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從學(xué)科發(fā)展的意義上講,其吸納了多學(xué)科的最近研究成果,有著多學(xué)科的理論背景,在公共行政學(xué)基礎(chǔ)上,集納了經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué),特別是企業(yè)管理以及政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、政策分析、公共關(guān)系學(xué)等學(xué)科的觀點(diǎn)。其目的是提高公共事務(wù)管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。它主張要沖破政府對(duì)公共事務(wù)管理的獨(dú)占,實(shí)現(xiàn)管理主體多元化;要求重新定位政府與公民的關(guān)系,形成“顧客導(dǎo)向”的主、客體關(guān)系;要拋棄政府?dāng)垯?quán)的做法,采取市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制;要改變命令式、管理式的做法,進(jìn)一步確立溝通、協(xié)商式的管理方式;在工作業(yè)績(jī)的考核上,糾正過(guò)去僅僅強(qiáng)調(diào)行為過(guò)程的傾向,更加注重產(chǎn)出的效果和綜合效益。
“新公共管理”所倡導(dǎo)的是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,隨著社會(huì)事務(wù)的日益復(fù)雜、公眾需求多樣化和個(gè)性的加強(qiáng),以及偏好外延和內(nèi)涵的同步拓展、政府的行政理念、組織原則和運(yùn)行方式都應(yīng)進(jìn)行平靜而深刻的變革和再造。整個(gè)政府再造的過(guò)程應(yīng)建立在這樣的價(jià)值理念之上:以顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹行?提供具有整體性、連貫性、無(wú)縫隙服務(wù),以實(shí)現(xiàn)同等投入得到更多產(chǎn)出或減少成本而不減少產(chǎn)出,最終滿(mǎn)足顧客的需要,贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
一、顧客導(dǎo)向產(chǎn)生的背景和原因:由生產(chǎn)者社會(huì)轉(zhuǎn)向顧客社會(huì)
19世紀(jì)中期以后,隨著市場(chǎng)的開(kāi)拓和技術(shù)的進(jìn)步,大規(guī)模的工業(yè)化生產(chǎn)模式占據(jù)了主導(dǎo)地位,此時(shí)的社會(huì)是一個(gè)生產(chǎn)者導(dǎo)向的社會(huì),在國(guó)民收入的決定模型中,總供給相對(duì)于總需求更為重要,這也從側(cè)面反映了當(dāng)時(shí)社會(huì)狀況:由于市場(chǎng)的相對(duì)廣闊,顧客的作用不被凸顯,生產(chǎn)者主導(dǎo)了社會(huì),整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)的是一種賣(mài)方市場(chǎng)。在這種工業(yè)化模式的影響下,政府和其他公共組織也逐步吸納了這些組織原則和運(yùn)行方式,形成了一個(gè)職能分工、層級(jí)節(jié)制的官僚制模式。
20世紀(jì)初尤其是30年代以后,需求相對(duì)于供給對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)顯得更為重要,因此國(guó)民經(jīng)濟(jì)的決定模型被修正為總需求決定模型。到20世紀(jì)80年代,社會(huì)的各主要領(lǐng)域不同程度地出現(xiàn)了買(mǎi)方市場(chǎng),顧客社會(huì)得以確立,顧客為上帝的觀念從商業(yè)部門(mén)擴(kuò)展到各個(gè)領(lǐng)域,能否滿(mǎn)足顧客的需求關(guān)系到各類(lèi)組織的生存與發(fā)展,政府也不例外。對(duì)政府而言,能否滿(mǎn)足公眾的需求是其合法性和有效性的基礎(chǔ)。
二、“新公共管理”中顧客導(dǎo)向的主、客體關(guān)系
很早以前,盧梭就將人民與政府的關(guān)系界定為主仆關(guān)系,按照這一理論,政府官員是人民的勤務(wù)員,理所當(dāng)然地為主人提供服務(wù),但在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)說(shuō)中,政府管理者處于社會(huì)金字塔的頂端,它受命管轄公共權(quán)力,政府與民眾之間是管制者與被管制者的關(guān)系,這使得官員中普遍盛行著精英主義意識(shí),使得他們將自己與民眾的關(guān)系定位于不平等。在“新公共管理學(xué)”中認(rèn)為,政府與民眾之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)是“契約”,政府應(yīng)當(dāng)在平等的基礎(chǔ)上為社會(huì)、為民眾提供服務(wù),所以它更多地借鑒了市場(chǎng)學(xué)的觀點(diǎn),認(rèn)為政府管理者是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和得供者。而民眾則是需求并接受這種產(chǎn)品和服務(wù)的“顧客”,認(rèn)為一個(gè)民主的政府及存在的價(jià)值就是為它們的公民服務(wù),管理者必須以民眾為中心,為民眾服務(wù),滿(mǎn)足顧客的需求?？梢?jiàn)新公眾管理校正了傳統(tǒng)的主體中心主義,強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”的客體中心主義,由過(guò)去的管理者唯我獨(dú)尊轉(zhuǎn)變成為“顧客至上”。
三、充分理解“新公共管理”所提的政府顧客的定義和范圍
在商業(yè)模式中對(duì)顧客最權(quán)威的也是全世界較為認(rèn)同的釋義來(lái)自ISO,即國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(International Organization for Standardization)。該組織是由多國(guó)聯(lián)合組成的非政府機(jī)構(gòu),成立于1947年,其公布的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)中,就對(duì)顧客的定義和顧客導(dǎo)向在商業(yè)模式中的作用加以闡述,他們認(rèn)為顧客為關(guān)注焦點(diǎn)(Customer focus)是組織發(fā)展的源動(dòng)力,組織是依存于顧客。因此組織應(yīng)理解顧客當(dāng)前和未來(lái)的需求,滿(mǎn)足顧客要求并力爭(zhēng)超過(guò)顧客期望。顧客是指“接收產(chǎn)品的組織或個(gè)人”。例如消費(fèi)者客戶(hù)最終使用者、零售商、受益者和采購(gòu)方,顧客可以是供方組織內(nèi)部的或是外部的。如政府公務(wù)員就是政府組織內(nèi)部顧客。顧客的需求是不斷變化的,因此,組織不僅要了解的掌握顧客目前的需求,還要了解顧客未來(lái)的需求和期望,要始終關(guān)注顧客需求的變化。同時(shí)組織應(yīng)確認(rèn)顧客明確和隱含的需求,了解顧客的期望,包括組織有能力滿(mǎn)足和無(wú)法滿(mǎn)足的期望,并與顧客進(jìn)行溝通,將顧客的需求轉(zhuǎn)化為組織內(nèi)部的目標(biāo)和需求,并在組織內(nèi)部分解落實(shí),以滿(mǎn)足甚至超過(guò)顧客的要求和期望。政府作為一個(gè)組織,做好顧客需求的分析是至關(guān)重要的。
四、顧客導(dǎo)向是“新公共管理”倡導(dǎo)下“政府再造”的源動(dòng)力
在一個(gè)顧客導(dǎo)向的社會(huì)中,消費(fèi)者群體處于首要地位,并且隨著社會(huì)的發(fā)展,消費(fèi)者也逐步意識(shí)到并堅(jiān)持著這種首要地位,因他們的需求偏好不同,要提高消費(fèi)者的滿(mǎn)足度,供應(yīng)商就必須提供個(gè)性化的、快捷的、優(yōu)質(zhì)的、多樣化的新產(chǎn)品和服務(wù)。由于存在著政府組織的管理服務(wù)的擴(kuò)張,日益增長(zhǎng)的顧客需求與期望之間存在差距,這種“勢(shì)能”必將推動(dòng)政府組織改變自身的不足來(lái)提高服務(wù)水平,以提升政府的聲譽(yù)和形象。這種動(dòng)力來(lái)自政府組織對(duì)外部顧客需求的判斷,并化作政府再造的源動(dòng)力。
五、“新公共管理”的顧客導(dǎo)向?qū)⑹拐M織持續(xù)改進(jìn),提供了一個(gè)良性循環(huán)
在ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的管理體系中,提出了一個(gè)由顧客需求導(dǎo)向而引出的組織可持續(xù)改進(jìn)的PDCA循環(huán)(Plan:計(jì)劃、Do:執(zhí)行、Check:檢查和Action:行動(dòng)),見(jiàn)圖1。
圖1中,顧客和相關(guān)方的要求,包括法律法規(guī)要求作為產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)的輸入,通過(guò)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)過(guò)程,輸出產(chǎn)品提交顧客,以取得顧客滿(mǎn)意。其中有“管理職責(zé)”、“資源管理”、“產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)”和“測(cè)量、分析、改進(jìn)”代表了體系四大板塊,四大板塊通過(guò)箭頭形成閉環(huán),表示體系是不斷循環(huán)上升,持續(xù)改進(jìn)的。政府組織以顧客導(dǎo)向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)形成良性循環(huán),將提升其對(duì)顧客群眾的服務(wù)水平。
六、“新公共管理”中顧客導(dǎo)向出現(xiàn)的偏差
在顧客導(dǎo)向中很難對(duì)顧客做出準(zhǔn)確的判斷,甚至?xí)霈F(xiàn)不同顧客群體的需求是與之相悖的。也存在眼前顧客、潛在顧客、近期顧客、長(zhǎng)期顧客、內(nèi)部顧客、外部顧客、個(gè)體顧客、整體顧客、直接顧客和間接顧客的不同。在了解顧客需求時(shí),由于顧客的知識(shí)水平、科技水平,利益集團(tuán)不同,會(huì)提出一些看似合理,但有可能對(duì)其他顧客利益形成損害,或犧牲環(huán)境,或犧牲資源的需求,這就要求政府組織在了解顧客需求時(shí)要用科學(xué)發(fā)展觀的思想通盤(pán)考慮,去偽存真。以政府土地規(guī)劃部門(mén)為例,所有土地建設(shè)報(bào)批單位毫無(wú)異議都是該政府組織的顧客;但并不是顧客的全部,在這些報(bào)批單位中都代表不同集團(tuán)的利益,作為一個(gè)商業(yè)化組織應(yīng)首先考慮其利益的最大化,其提出的需求有可能會(huì)傷害到公眾這個(gè)最大顧客群落的利益,而公眾顧客的需求并不容易簡(jiǎn)單識(shí)別。因此,作為土地規(guī)劃部門(mén)對(duì)報(bào)批單位的這種顧客需求的滿(mǎn)足是程序的合法性、一次性告知義務(wù)、審批結(jié)果的及時(shí)性和明示。而不是一味考慮滿(mǎn)足其單方面利益需求。如果政府組織沒(méi)有認(rèn)識(shí)到或執(zhí)行中沒(méi)有嚴(yán)格遵循這種原理,必將導(dǎo)致顧客導(dǎo)向的偏差。
七、“新公共管理”的顧客導(dǎo)向在中國(guó)政府治理的創(chuàng)新:從“管理型政府”向“管理服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變
經(jīng)過(guò)20多年的改革,中國(guó)政府治理模式,已成功的實(shí)現(xiàn)了由“管制型政府”向“管理服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段的中國(guó)政府,無(wú)論是對(duì)內(nèi)即政府自身,還是對(duì)外即面向社會(huì),都必須承擔(dān)起繁重的管理職能,至少目前還不到淡化管理的階段。同時(shí)把政府定位于“管理服務(wù)型”決不意味忽視政府公共服務(wù)的重要性,而是要不斷擴(kuò)大公共服務(wù)范圍,最大限度的提高公共服務(wù)質(zhì)量。中國(guó)政府以為人民服務(wù)為宗旨,滿(mǎn)足廣大人民群眾這一整體顧客的需求,注重民意更應(yīng)該是我們各級(jí)政府義不容辭的首要職責(zé)。從發(fā)展的角度來(lái)看,政府應(yīng)更好地履行這樣的職責(zé)并有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。
總之,顧客導(dǎo)向是“新公共管理”的核心。在現(xiàn)實(shí)中既要利用顧客導(dǎo)向來(lái)推動(dòng)政府組織的改造,提升政府機(jī)構(gòu)服務(wù)大眾的水平,使政府工作得到持續(xù)改進(jìn),又要防范由于一味地追求顧客需求或?qū)︻櫩腿后w沒(méi)能做出準(zhǔn)確的判斷,而對(duì)工作中產(chǎn)生的偏差問(wèn)題的探討,將對(duì)我黨和政府深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀;以人為本的思想有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。
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